Het nieuwe onderwijsachterstandenbeleid – een reconstructie
Komend schooljaar gaat een nieuwe bekostigingssystematiek in voor het tegengaan van onderwijsachterstanden. Zodra het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) volgende maand de achterstandsscores per school publiceert, wordt definitief duidelijk hoezeer scholen er financieel op voor- of achteruit gaan.
Na tien jaar lobbywerk is de PO-Raad blij dat de nieuwe regeling eindelijk rond is. Zij maakt zich echter ook zorgen om de gevolgen voor leerlingen op de scholen waar het budget fors afneemt, soms zelfs gehalveerd wordt. In dit artikel leest u hoe de nieuwe regeling tot stand kwam en wat de laatste stand van zaken is.
Oude gewichtenregeling op voorhand mislukt
Al bij de invoering van de gewichtenregeling in 2009 waarschuwt de PO-Raad: dit gaat niet werken. Scholen moeten aan de hand van het opleidingsniveau van de ouders het risico op achterstanden van hun eigen leerlingen achterhalen en krijgen op basis van wat zij doorgeven extra bekostiging.
Zowel de Inspectie (2012) als achtereenvolgens onderwijsministers Dekker (2013) en Slob (2018) constateren dat dit systeem gevoelig is voor fouten en misbruik. Ondertussen krijgen scholen steeds minder geld binnen, omdat het gemiddelde opleidingsniveau van ouders geleidelijk stijgt (zie infographic). Scholen die bij controle hun administratie niet goed op orde hebben, moeten onrechtmatig verkregen middelen terugbetalen. De werkelijke achterstanden van kinderen dalen echter niet. Ingrijpen in het systeem wordt dus steeds urgenter.
Nieuwe systematiek
Al gauw bevestigt het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) dat er meer factoren dan enkel het opleidingsniveau van belang zijn om het risico op achterstanden van kinderen goed te kunnen voorspellen. Daarnaast wil het ministerie van Onderwijs ook de methode om per kind deze risicofactoren in kaart te brengen veranderen. Het CBS beschikt over objectieve, actuele en centraal beschikbare gegevens om deze berekening met ‘één druk op de knop’ te kunnen maken. Zowel politiek, onderwijs als gemeenten zijn enthousiast over deze nieuwe voorgestelde werkwijze. Het betekent een grote lastenverlichting voor scholen. Creatief boekhouden en fouten maken, is niet langer mogelijk.
De nieuwe verdeling op basis van betere indicatoren doet weliswaar meer recht aan de werkelijke achterstanden van kinderen, maar omdat inmiddels een derde van het totale budget is weggelekt, wordt het voor de scholen ‘delen in schaarste’.
Toch duurt het tot 2018 voordat een wetsaanpassing van het onderwijsachterstandenbeleid (OAB) ter consultatie voorligt. Eén van de redenen dat er steeds geen knoop wordt doorgehakt: onder andere de PO-Raad waarschuwt voor grote negatieve herverdeeleffecten op scholen als de nieuwe regeling niet gepaard gaat met het terugdraaien van de eerdere bezuiniging. Om de sector enigszins te ontzien, besluit de minister dat er een overgangsregeling komt van drie jaar. Hij laat uiteindelijk de Tweede Kamer de omvang van de doelgroep bepalen. De Kamer kiest, mede op aanraden van de PO-Raad, voor een variant om de vijftien procent leerlingen met de hoogste risico’s (= laagste onderwijsscores) in aanmerking te laten komen voor onderwijsachterstandsmiddelen. Daarnaast geldt er een drempel van twaalf procent voor scholen. Dit betekent dat op een school (per BRIN-nummer) minimaal twaalf van de honderd leerlingen tot de achterstandsdoelgroep moeten behoren om de school in aanmerking te laten komen voor het ontvangen van onderwijsachterstandsbudget. Zo wordt een al te grote versnippering van budget tegengegaan, is de gedachte.
Toch gaan sommige scholen er in de nieuwe regeling tientallen procenten in bekostiging op achteruit. De nieuwe verdeling op basis van betere indicatoren doet weliswaar meer recht aan de werkelijke achterstanden van kinderen, maar omdat inmiddels een derde van het totale budget is weggelekt (van 430 naar 280 miljoen), wordt het voor de scholen ‘delen in schaarste’.
Onverantwoorde effecten voor nieuwkomersscholen
Over de nieuwe regeling en de oorzaak van de herverdeeleffecten organiseert het ministerie van Onderwijs eind 2018 twee drukbezochte informatiebijeenkomsten. Ook verschijnt er een verklarende notitie. Hieruit blijkt dat het met name scholen zijn met veel leerlingen met een 1.2 gewicht (volgens de oude regeling de zwaarste doelgroep) en scholen in zogenaamde impulsgebieden (wijken met lage SES) die in de nieuwe regeling fors moeten inleveren. Niet verwonderlijk, want dit zijn de scholen met ouders met het laagste opleidingsniveau, maar zoals inmiddels is gebleken zou de doelgroep dus breder moeten zijn.
Een specifiek probleem ontstaat voor scholen met veel nieuwkomers, signaleert de PO-Raad. Aangezien gegevens over deze kinderen en hun ouders veelal ontbreken in het persoonsregister, kan het CBS voor hen geen achterstandsscore berekenen. Daarop besluit de minister binnen de mogelijkheden die de regeling geeft de methode te laten verbeteren en daarnaast alle nieuwkomersleerlingen als potentiële achterstandsleerling aan te merken (zie Kamerbrief). Alle wijzigingen die het CBS zal doorvoeren, worden binnen de nieuwe verdeelsystematiek geïntegreerd. Er blijven dus herverdeeleffecten bestaan, ook voor scholen met asielzoekerskinderen.
Daarnaast heeft het automatisch aanmerken van alle nieuwkomersleerlingen als achterstandsleerling tot gevolg dat de resterende koek die over de reguliere achterstandsleerlingen verdeeld moet worden, nóg kleiner wordt.
Het ministerie geeft aan dat er in deze kabinetsperiode geen geld bijkomt.
Pleidooi PO-Raad: compenseer uitschieters en herstel het totale budget
De PO-Raad is bezorgd over bovenstaande ongewenste neveneffecten van de nieuwe regeling. Voorzieningen met een speciale expertise dreigen nu om te vallen, waardoor kwetsbare kinderen voor de rest van hun leven op achterstand worden gezet. Dit strookt niet met uitspraken van het kabinet om kansengelijkheid te willen stimuleren. De PO-Raad vindt daarom dat het ministerie de zwaarst getroffen scholen moet compenseren, in het bijzonder de taalscholen en andere scholen met veel nieuwkomers. Het totale budget moet hersteld worden naar het oorspronkelijke niveau in 2011 (430 miljoen euro), om onderwijsachterstanden in het hele land effectief te kunnen bestrijden. Daarover blijft de PO-Raad met de politiek en het ministerie in gesprek.
Scholen moeten zich voorbereiden
Het ministerie geeft echter duidelijk aan dat er in deze kabinetsperiode geen geld bijkomt. Vanaf het schooljaar 2019-2020 treedt de nieuwe regeling in werking. Scholen moeten zich dus voorbereiden op de nieuwe situatie. Het rapport met de exacte beschrijving van de wijzigingen is inmiddels gepubliceerd. De definitieve achterstandsscores op basis van 1 oktober 2018 staan op de website van het CBS. Aangezien het ministerie van OCW echter nog niet heeft gecommuniceerd welke bedragen hiermee gemoeid zijn, is nog niet duidelijk hoeveel euro scholen erop voor of achteruit gaan. Zodra dit bedrag bekend is, zal de PO-Raad de eerder ontwikkelde tool aanpassen, waarmee schoolbesturen het financiële effect van het nieuwe onderwijsachterstandenbeleid kunnen bepalen.
Om tegemoet te komen aan vragen die er zijn ten aanzien van de definitieve achterstandsscores en de verbeterde techniek voor de bekostiging van onderwijsachterstanden bij nieuwkomers, organiseert de PO-Raad een informatiebijeenkomst op 20 februari van 10:00 – 12:30 uur.
Tijdens deze bijeenkomst zal een beleidsmedewerker van het ministerie van OCW een technische toelichting geven op de nieuwe gewichtenregeling (per 1 augustus 2019), waarbij specifiek wordt ingegaan op de verbeterde techniek voor de bekostiging van onderwijsachterstanden bij nieuwkomers. Aan het einde van de bijeenkomst is er ook ruimte voor het stellen van vragen aan de beleidsmedewerkers van OCW over de specifieke situatie van uw schoolbestuur.
Aanmelden voor de bijeenkomst kan via deze link.
