Kortgeleden verscheen het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) naar sturing in het onderwijs, het zal weinigen ontgaan zijn. Het IBO schetst een ontluisterend beeld van sturingsoverload. Het in aanleg decentrale Nederlandse onderwijsstelsel is de afgelopen decennia geteisterd door centralistische overheidsinterventies. Die kwamen niet uit één politieke hoek, zo’n beetje alle partijen deden eraan mee. Dit heeft ertoe geleid dat nieuwe impulsen het onderwijs niet meer echt bereiken, stomweg omdat het te veel is. Beleidsresistentie.

De sturingsoverload is bepaald niet gestopt met het aantreden van het huidige kabinet. Integendeel: we zien een stapeling van nieuwe losse subsidies, meldpunten, wetsvoorstellen, controles, sancties en uitbreidingen van zowel het ministerie als de inspectie. En dat terwijl er al genoeg stress is door personeelstekorten, de vluchtelingencrisis en – nog steeds – de naweeën van corona. 

Eén voorbeeld, en meteen een belangrijke: het masterplan basisvaardigheden. Er is structureel geld beschikbaar voor het versterken van rekenen, taal, burgerschap en digitale vaardigheden, maar dit kabinet kiest ervoor om tot minstens 2025 alleen maar losse subsidies toe te kennen. Dat leidde vorig jaar al tot een subsidieloterij, waarbij sommige scholen wel en veel scholen niet in de prijzen vielen, ongeacht hoe hard ze het geld nodig hadden.

Onlangs zijn er twee nieuwe regelingen gepubliceerd. Ditmaal zonder loting, met een iets langere looptijd én met verscherpt toezicht: er komt een 100% controle, met aanvullend een ‘verdiepende steekproef met een omvang van 10 tot 50%’. Het Adviescollege Toetsing Regeldruk had het ministerie op het hart gedrukt de regeling niet vast te stellen, onder meer vanwege de ‘administratieve lasten en de werkbaarheid voor scholen’. Bij de uitvoering ging het meteen al fout: onlangs kregen scholen bericht dat de subsidietoekenning als 'niet verzonden’ moet worden beschouwd, omdat er een verkeerde CBS-indicator is gebruikt. Dit kan natuurlijk altijd gebeuren, maar bij veel losse regelingen neemt de kans op onzorgvuldigheden toe.

Sturingsoverload in actie

Hoe dan wel? Op zich is de stapeling van losse regelingen goed te verklaren. Politici willen grip op de sector en als je dan precies voorschrijft welke middelen waarheen gaan, dan lijkt het erop dat je die grip hebt. Maar het IBO laat zien dat dat averechts uitpakt. Het is dan ook goed dat we fundamenteel in gesprek gaan over de sturing in het funderend onderwijs. Dat kan leiden tot een ander sturingsmodel. Wel moeten we er rekening mee houden dat het jaren duurt voordat dat op z’n plaats is. Terwijl de problemen nú spelen.

Op dit moment worstelen schoolleiders en bestuurders met financiële ongewisheid. De NPO-middelen zijn aan het aflopen, tijdelijk geld waarmee veel gewenste medewerkers in dienst zijn genomen, of die het mogelijk maakten om de teams beter te ondersteunen. Ze zouden deze medewerkers dolgraag willen behouden en een vaste aanstelling bieden. Maar nu weten scholen niet waar ze aan toe zijn.

Het kan anders, en daarvoor hoeven we niet op een stelselwijziging te wachten. Op de rijksbegroting zijn structurele middelen gereserveerd die die continuering voor een belangrijk deel mogelijk zouden kunnen maken. Er is ook een bekostigingsmethode beschikbaar waarmee dat kan. En waarbij het geld, na goed overleg met onder meer de medezeggenschap, kan worden ingezet waar het het hardst nodig is. Die methode heet – jawel – lumpsum.

Zorg voor langjarige investeringen

Nu is de lumpsum in een kwaad daglicht komen te staan. En dat is al langer zo. Er is zelfs al actie op ondernomen, nog door het vorige kabinet. De Onderwijsraad is gevraagd om de lumpsum uitgebreid tegen het licht te houden en af te wegen tegen alternatieve bekostigingsmethodes. Ik kan iedereen het rapport Inzicht en verantwoording van onderwijsgelden - 90 bladzijden dik, nu zo’n vijf jaar oud - van harte aanbevelen.

De conclusie van de Onderwijsraad is helder: blijf werken met lumpsum en wees terughoudend met doelfinanciering (losse subsidies). Niet omdat het instrument perfect is, maar het is de beste manier om langetermijnbeleid te voeren en stabiliteit te bewerkstellingen in de sector. Ook biedt het scholen en instellingen de nodige flexibiliteit om op veranderende omstandigheden in te spelen en om beter samen te werken met gemeenten, kinderopvangorganisaties en jeugdzorg.

Een opvallende bijvangst van het Onderwijsraadadvies is de vraag of de bekostiging wel toereikend is. Deze vraag is in 2020 beantwoord door McKinsey. Belangrijkste conclusie hier: nee, de bekostiging is niet toereikend. Er zijn structurele investeringen nodig.

Wel zegt de Onderwijsraad erbij dat de verantwoording beter moet. Juist op dat vlak is veel gebeurd de afgelopen jaren. Zo kennen we nu Schoolbesturen op de kaart, een website waarin je onder meer financiële en personele gegevens van alle schoolorganisaties in het funderend onderwijs kunt bekijken en met elkaar kunt vergelijken. Sinds enkele jaren presenteren we bovendien onze sectorrapportages aan de Tweede Kamer. Het afgelopen jaar konden we bijvoorbeeld voor het eerst een indicatie geven van de overhead, die blijkt lager te liggen dan in menige andere sector.

Ook is er medezeggenschap, hebben we interne (raden van toezicht) en externe (inspectie) verantwoording en worden de jaarverslagen naar het ministerie gestuurd. Regelmatig blijkt dat die verantwoording beter kan, bijvoorbeeld door de samenhang tussen investeringen en prestaties beter in beeld te brengen. Daar moeten we ook de komende jaren hard aan werken.

Als je de beschikbare structurele middelen toevoegt aan de lumpsum bied je de mogelijkheid aan scholen om langjarig te investeren in basisvaardigheden, de bredere kwaliteit en in kansen voor kinderen. Het helpt ook enorm om beter en duurzamer personeelsbeleid te voeren, één van de belangrijkste strategieën in de aanpak van de personeelstekorten. Natuurlijk mag je van de schoolorganisaties terugvragen dat ze goed verantwoording afleggen over de besteding van de middelen, bij de officiële instanties, maar ook in gesprek met de eigen medewerkers, de ouders en de samenleving.

De lumpsum is zo gek nog niet.