Altijd weer die grote getallen. De financiën in het po toegelicht

Met anderhalf miljoen leerlingen, ruim zevenduizend scholen en honderdtwintigduizend leraren gaat er in het primair onderwijs al snel veel geld om. Uit de Financiële staat van het Onderwijs, die de Inspectie van het Onderwijs donderdag publiceerde, blijkt onder meer dat schoolbesturen vorig jaar 75 miljoen euro niet uitgaven. Dat lijkt veel, maar in een sector waar de ‘wet van de grote getallen’ geldt, is het vrijwel niets. De cijfers in het rapport toegelicht in vijf vragen.

75 miljoen euro? Dat lijkt niet alleen veel geld, dat is het toch ook…?

Niet voor de sector primair onderwijs. Daar gaat meer dan 10 miljard euro in om. Reken maar uit: 75 miljoen euro, betekent dus dat ze 0,7% van dat bedrag niet hebben besteed. Ofwel: van iedere euro gaven ze 99,3 cent wél uit. Dit getal is door de jaren heen vrijwel constant gebleven. Op het uitzonderlijke jaar van 2013 na – toen kregen schoolbesturen aan het eind van het jaar opeens extra geld dat ze onmogelijk in enkele dagen op verantwoorde wijze konden uitgeven – hebben schoolbesturen volgens de inspectie een vrij stabiele financiële bedrijfsvoering gevoerd. De rentabiliteit, ofwel welk deel van de inkomsten aan het eind van het jaar overblijft, beweegt steeds tussen de nul en één procent. Dat betekent dat schoolbesturen door de jaren heen ongeveer evenveel uitgeven als dat zij ontvangen.
75 Miljoen euro staat gelijk aan eenmalig ongeveer 10.000 euro per school of 50 euro per leerling.

Jullie zeggen steeds dat de sector te weinig geld krijgt, is het dan niet gek dat besturen in 2016 dan überhaupt geld overhielden? Je verwacht eerder dat ze dan tekort komen en rood staan.

Nee, dit is niet gek. Dat ze geld overhielden, heeft meerdere redenen: Bij de start van een jaar (het boekjaar loopt van januari tot en met december en dus niet synchroon met een schooljaar) is het niet exact duidelijk hoeveel geld schoolbesturen te besteden hebben. Zo wordt de personele bekostiging pas na afloop van het schooljaar geïndexeerd. Daardoor wordt pas in september bekend wat de bekostiging van het al afgelopen schooljaar was. Dan zijn de plannen al gemaakt, zijn klassen al ingedeeld, leraren al aangesteld. Het gaat hierbij weliswaar om kleine percentages, maar een klein percentage telt op sectorniveau al snel op tot tientallen miljoenen euro’s.
Daarbij komt dat het interne toezicht schoolbesturen vaak niet toestaat negatief te begroten. Schoolbesturen zullen dan ook alleen uitgaven inboeken waarvan ze zeker weten dat ze die kunnen betalen. Ook speelt mee dat schoolbesturen voorzichtig zijn met het doen van uitgaven omdat de totale bekostiging tekortschiet.
Dat schoolbesturen niet méér uitgeven dan ze binnenkrijgen, zegt bovendien niets over de toereikendheid van de bekostiging. Het zegt enkel dat schoolbesturen de tering naar de nering hebben weten te zetten en genoegen hebben moeten nemen met bijvoorbeeld kwalitatief minder lesmateriaal of minder personeel. Ook stellen ze uitgaven uit, bijvoorbeeld voor innovatie.
Overigens wordt uit de jaarcijfers 2016, gepubliceerd op de website van DUO, duidelijk dat het primair onderwijs zo’n 90 miljoen euro heeft ontvangen aan schenkingen, sponsoring en ouderbijdragen. Het lijkt het er dus zelfs op dat private inkomsten nodig waren om positief te draaien.

Maar hoe kan dat? Het rapport laat ook zien dat het budget dat schoolbesturen ontvingen de afgelopen jaren is gegroeid.

Door extra investeringen is de bekostiging per leerling inderdaad toegenomen. Dat komt kort gezegd omdat de kosten nog veel harder zijn gestegen dan de inkomsten. Dat werkt zo: Sinds 2013 is er per leerling 470 euro bijgekomen, ofwel 703 miljoen euro in totaal. Deze investeringen leiden echter voor hetzelfde bedrag aan extra lasten. Dat er bijvoorbeeld 270 miljoen euro extra beschikbaar komt voor extra salarissen betekent ook dat de salarislasten zelf met 270 miljoen euro toenemen.
Daarnaast heeft het primair onderwijs te maken met bezuinigingen: Het budget om onderwijsachterstanden aan te pakken bijvoorbeeld, daalde sinds 2011 met 145 miljoen euro. Alle bezuinigingen samen tellen volgens het ministerie van Onderwijs (OCW) op tot 368 miljoen euro, ofwel 245 euro per leerling.
Daar komt nog bij dat diverse kosten stegen zonder dat dit met extra bekostiging werd gecompenseerd. Dat geldt bijvoorbeeld voor de vaste lasten, zoals lesmateriaal en gas, water en licht. Organisatieadviesbureau Berenschot becijferde eerder dat scholen jaarlijks 375 miljoen euro te weinig krijgen om deze lasten van te betalen. Tegelijkertijd stegen de werkgeverslasten zoals pensioenpremies en kosten voor werkloosheid.

Zo wordt het gat tussen kosten en bekostiging steeds groter. Grofweg ziet dat er zo uit:

Ook onderzoeken van de Algemene Rekenkamer, OECD, Berenschot en SEO wijzen uit dat de bekostiging van het primair onderwijs uit de pas lijkt te lopen met de verwachtingen en eisen van de politiek, de samenleving en het onderwijsveld zelf.
Om eens en voor altijd duidelijkheid te krijgen, pleit de PO-Raad voor een parlementair onderzoek naar de bekostiging.

Hoe zit het dan met het vermogen van schoolbesturen? Dat steeg met bijna 700 miljoen euro. Dat gaat om veel meer geld.

Dat bedrag is inclusief het vermogen van de samenwerkingsverbanden. Los daarvan moet een schoolbestuur altijd geld reserveren om uitgaven in de toekomst te kunnen doen. Het schoolbestuur zal bijvoorbeeld geld achter de hand moeten houden om het dak van de school te vervangen en geld in kas moeten hebben voor reguliere uitgaven en om financiële tegenvallers te kunnen opvangen. Ook heeft het geld nodig om in geval van ontslag van personeel een transitievergoeding te kunnen betalen. Een bestuur dat helemaal niets spaart, is heel kwetsbaar en loopt het risico failliet te gaan als het te maken krijgt met onverwacht grote uitgaven.

Hoeveel een schoolbestuur achter de hand moet houden, verschilt per bestuur. Het hangt onder meer af van de regio waarin diens scholen staan. De ene regio heeft te maken met krimp van het aantal leerlingen, de ander met groei. Het ene bestuur zal meer transitievergoedingen moeten betalen dan een ander.
Een misverstand is bovendien dat het geld aan vermogen gewoon als spaarpot op een bankrekening staat. Met het vermogen worden ook goederen zoals lesmaterialen, computers in de school en bureaus meegerekend.
Het vermogen van het primair onderwijs is de afgelopen jaren dus weliswaar gestegen, maar dat betekent niet dat scholen rijk zijn. Het bepalen van rijkdom is maatwerk op bestuursniveau, zo bleek al eerder uit onderzoek van de inspectie.
Desalniettemin roept een groeiend vermogen wel zo’n beeld op. De PO-Raad vindt dan ook dat schoolbesturen beter moeten uitleggen hoe hun financiële situatie is. Ze gaat onderzoeken hoe zij schoolbesturen kan ondersteunen bij hun verantwoording.
Het ministerie van Onderwijs bevestigt in een brief aan de Tweede Kamer dat schoolbesturen geen ‘geld oppotten’. Schoolbesturen die in een jaar positief draaien, investeren dat geld allemaal weer in het onderwijs, aldus de inspectie.

Ok, maar dan de samenwerkingsverbanden. Hoe zit het daarmee? Die rekenen jullie niet mee terwijl zij ook meer binnenkregen dan ze uitgaven en dus ook vermogen opbouwen.

De inspectie constateert dat samenwerkingsverbanden in het primair onderwijs vorig jaar geld overhielden: 25 miljoen euro. Dit geld, waarvoor de samenwerkingsverbanden de verantwoordelijkheid dragen, is specifiek bedoeld om passend onderwijs van te betalen. Daarmee is deze bekostiging niet vergelijkbaar met de reguliere bekostiging van het onderwijs waarvoor individuele schoolbesturen verantwoordelijk zijn.
De inspectie zegt in haar rapport dat samenwerkingsverbanden beter duidelijk moeten maken hoe zij hun geld besteden. De inspectie werkt samen met het ministerie van Onderwijs, DUO, samenwerkingsverbanden en sectorraden concrete voorstellen uit waarmee de verantwoording van samenwerkingsverbanden kan verbeteren.