Factcheck: financiën in het primair onderwijs

De Tweede Kamer werd recent bijgepraat over de lumpsumfinanciering van het onderwijs. Tijdens het rondetafelgesprek werd een aantal opvallende uitspraken gedaan. Hebben schoolbesturen echt 16 miljard aan reserves op de plank liggen? En gaat slechts de helft van het geld naar personeel? De PO-Raad checkt deze uitspraken.

De uitspraak: Het primair onderwijs heeft te grote reserves. In alle onderwijssectoren samen ligt er 16 miljard euro op de plank.

De check:  Eerst maar even de 16 miljard euro. Voor die berekening zijn het eigen vermogen en de voorzieningen van alle onderwijssectoren bij elkaar opgeteld. Ook de bijvoorbeeld toekomstige kosten van onderhoud, de waarde van lesmaterialen, schoolbanken et cetera zijn dus meegenomen in de berekening.
Het primair onderwijs heeft een eigen vermogen van €3,2 miljard. Hiervan is €2,7 miljard in geld (liquide middelen) aanwezig zoals te lezen is in de Financiële Staat van het Onderwijs 2017. Dit geld is niet vrij te besteden maar moet onder andere worden besteed aan zaken die in de toekomst vervangen dienen te worden. Denk hierbij aan bijvoorbeeld nieuwe lesmethoden, computers, meubilair en onderhoud aan het gebouw. Daarnaast moet geld in reserve worden gehouden om te kunnen voldoen aan verplichtingen op de korte termijn, de zogenaamde transactiefunctie. Denk hierbij aan opgebouwd vakantiegeld, belastingen en premies sociale verzekeringen die het schoolbestuur nog aan de medewerkers moet uitbetalen. Daarnaast moet het schoolbestuur ook een buffer hebben om tegenvallers op te kunnen vangen. Kortom, een schoolbestuur dat geen euro in reserve of voorziening heeft, loopt onverantwoorde risico’s.

Of je kunt zeggen of er bij een schoolbestuur sprake is van een té hoog vermogen is, is niet zomaar op basis van één getal te zeggen. Het bepalen van rijkdom is maatwerk op bestuursniveau, zo bleek al eerder uit onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs. Maar op basis van een aantal kenmerken, zoals de grootte van de onderwijsorganisatie en door naar het risicoprofiel te kijken, waarbij je de kans op onverwachte financiële tegenvallers inschat, kan wel een voorzichtig beeld worden geschetst van een reële reservepositie. Berekeningen van de PO-Raad wijzen uit dat zo’n 17 procent van de besturen boven de signaleringsgrenzen uitkomt en daarmee mogelijk als ‘te rijk’ kan worden aangemerkt. De PO-Raad spreekt deze besturen hierop aan. Daartegenover staat dat 13 procent op het eerste gezicht als te arm kan worden beschouwd. Er zijn dus schoolbesturen die te grote reserves hebben, maar de sector als geheel is niet rijk.

De PO-Raad ziet dat er in de sector zowel door schoolbestuurders als schoolleiders erg voorzichtig wordt begroot. Er is in het primair onderwijs een sterke focus op de risico’s waardoor een cultuur van bedachtzaamheid en voorzichtigheid is ontstaan. Dit is onder andere het gevolg van ontwikkelingen in de sector rondom de daling van het aantal leerlingen, de invoering van passend onderwijs en de ondoorzichtigheid van de bekostiging. Als de omgeving van het schoolbestuur onoverzichtelijk en onvoorspelbaar is, worden besturen voorzichtiger in het begroten. Ze weten dan namelijk niet hoe hoog het bedrag is dat ze jaarlijks kunnen besteden.

De bekostiging is nu zelfs zo ingewikkeld dat besturen vaak pas gaandeweg het jaar of zelfs na afloop ervan weten hoeveel geld ze exact te besteden hebben. Dit geld kunnen ze dus nooit meer op tijd uitgeven, waardoor het automatisch meetelt als ‘reserve’. Door deze factoren zien we de reserves de laatste jaren groeien. De verwachting is dat het lerarentekort de reserves verder op zal stuwen. Scholen ontvangen geld om leraren van te betalen, maar als deze leraren niet te vinden zijn, houden ze geld over. Dit effect zal met name zichtbaar worden in de jaarcijfers vanaf 2018.

Om een deel van het probleem op te lossen, werkt de minister van Onderwijs op verzoek van de PO-Raad aan het vereenvoudigen van de bekostiging. Met het ministerie van Onderwijs bekijkt de PO-Raad daarnaast hoe ze een benchmark kunnen ontwikkelen waarmee schoolbesturen snel inzicht kunnen krijgen in of hun reserves mogelijk te hoog zijn.

Dit alles onderstreept ook de noodzaak dat schoolbesturen beter uitleggen hoe hun financiële situatie is. De PO-Raad heeft in haar Strategische Agenda met de schoolbesturen afgesproken dat zij dan ook beter gaan verantwoorden over zowel hun onderwijskwaliteit als over hun financiële positie.

Eindoordeel uitspraak: Deels juist, deels onjuist

 

 

De uitspraak: De solvabiliteit in het primair onderwijs ligt hoger dan in andere (onderwijs)sectoren

De check: De solvabiliteit geeft de verhouding aan tussen het vreemd vermogen en het eigen vermogen op de balans. Het klopt dat de solvabiliteit in het primair onderwijs hoger ligt dan in andere (onderwijs)sectoren. Schoolbesturen in het primair onderwijs kunnen nauwelijks vreemd vermogen aantrekken omdat ze geen onderpand hebben. Gemeenten zijn in de meeste gevallen (economisch) eigenaar van de schoolgebouwen. Hierdoor moeten schoolbesturen in het primair onderwijs relatief meer eigen vermogen aanhouden dan in andere (onderwijs)sectoren.

Eindoordeel uitspraak: Juist

 

 

De uitspraak: Schoolbesturen geven minder uit aan personeel dan de bedoeling is

De check: Hier wordt ervan uitgegaan dat er een norm is voor hoeveel geld schoolbesturen moeten uitgeven aan personeel. Zo’n norm bestaat niet.

Kijken we naar wat schoolbesturen daadwerkelijk uitgeven, dan zien we dat zij grofweg 80 procent van de inkomsten besteden aan personeel: aan salaris maar ook aan zaken als opleiding/scholing, aan pensioenpremies en aan eventuele uitkeringen voor ziekte of werkloosheid. Van de overige 20 procent moeten de vaste lasten worden betaald: zoals gas, water en licht, lesmaterialen, ICT-voorzieningen, en onderhoud aan schoolgebouwen. Omdat het vooral om vaste lasten gaat, is een bestuur dit geld sowieso kwijt. Deze 80-20-verhouding is dus geen norm, maar een feit.

Eens in de vijf jaar bekijkt een extern bureau in opdracht van het ministerie van OCW de vergoedingen voor de materiële lasten (of materiële instandhouding) en beoordeelt deze of de vergoeding voldoende is voor een gemiddelde school. Dit is wettelijk voorgeschreven. Het laatste vijfjaarlijkse rapport van organisatieadviesbureau Berenschot laat zien dat scholen jaarlijks €375 miljoen (35 procent) te weinig krijgen om die vaste lasten van te betalen. Dat komt omdat de bekostiging nog gestoeld is op schoolborden met schoolkrijtjes terwijl veel scholen werken met digiborden en digitaal lesmateriaal. De bekostiging is hierop sindsdien niet aangepast. Daarom gebruikten scholen noodgedwongen een deel van de personele lumpsum om het tekort aan materiële lumpsum aan te vullen. Want hoe je het ook wendt of keert, de gas- en elektriciteitsrekening moet betaald worden.

Dat betekent dat er ook schoolbesturen zijn die minder dan 80% van hun bekostiging aan personeel uitgeven. En er zijn besturen die daaraan meer dan 80% uitgeven.

Eindoordeel uitspraak: Onjuist

 

 

De uitspraak: Slechts 40% van het lumpsumbedrag dat beschikbaar is per klas, komt daadwerkelijk in de klas terecht

De check: Gegevens van de PO-Raad laten zien dat een gemiddelde groep in 2018 met 23,3 leerlingen circa €125.000 euro aan bekostiging ontvangt. Om alle klassen les te kunnen geven, is per klas vrijwel altijd meer dan één voltijdswerknemer (1fte) in dienst van een school. Dit komt omdat de school rekening houdt met vervanging bij ziekte, verlof of scholing. Bovendien heeft een leraar een maximale lestijd per schooljaar die doorgaans iets lager ligt dan de lestijd voor de kinderen. Oftewel, één fulltime leraar is veelal net niet genoeg om de lessen van een klas volledig te verzorgen.

Leraren hebben daarnaast ook andere taken dan lesgevende taken, denk hierbij bijvoorbeeld aan interne begeleiding van leerlingen, ICT-coördinatie en de begeleiding van starters. De kosten voor al het werk samen komt uit op bijna €75.000 per klas.

Naast de uitgaven voor onderwijzend personeel zijn er kosten voor onderwijsondersteunend personeel en de directie. Ook de schoolleider, bouwcoördinatoren, conciërge, administratief medewerker en mogelijk andere professionals zijn nodig op school en dragen bij aan de onderwijskwaliteit en -ontwikkeling. Deze kosten schat de PO-Raad in op €15.000 per klas. Ook moet jaarlijks worden geïnvesteerd in de ontwikkeling en professionalisering van alle medewerkers, gemiddeld € 7.000 per klas. De totale kosten voor personeel komen daarmee uit op zo’n € 97.000. (€75.000 + €15.000 + €7.000)

Een gemiddelde klas heeft daarnaast ongeveer € 20.000 nodig voor materiële zaken. Denk hierbij aan het onderhoud van het schoolgebouw, schoonmaakkosten, de rekening voor gas,water en licht, de aanschaf van leermiddelen en lesmethoden, kosten voor inventaris, meubilair, apparatuur, administratiekosten, medezeggenschap, abonnementen, toetsen en ICT-infrastructuur. Deze kosten zouden aanzienlijk hoger zijn als scholen meer financiële armslag zouden hebben. De huidige materiële bekostiging, de bekostiging van de vaste lasten dus, biedt nauwelijks ruimte voor adequate gebouwen en faciliteiten die het onderwijsproces optimaal ondersteunen.

Van het totale lumpsumbedrag van € 125.000 euro per klas blijft dan nog € 8.000 over. Op een school met acht klassen resteert dan € 64.000 om te besteden aan alle taken die vanwege efficiency en/of expertise schooloverstijgend worden uitgevoerd. Denk hierbij aan bestuur en toezicht, kwaliteitszorg, hr-beleid,  financiële- en personeelsadministratie met de daarbij behorende controle en verantwoording, centraal inkoopbeleid, onderhoudsbeheer, informatiebeveiliging en privacy, arbo/bedrijfsgezondheidszorg, en loopbaanbegeleiding.

Eindoordeel: uitspraak: onjuist

 

 

De uitspraak: Als er schotten worden geplaatst in de lumpsum geven schoolbesturen voldoende uit aan de salarissen van personeel en wordt aan beide kanten van het schot duidelijk waar en of er tekorten zijn.

De check: Het plaatsen van een schot betekent dat een schoolbestuur een exact bedrag moet uitgeven aan personeel. Niet minder, maar ook niet meer. Dankzij de vrijheid van de lumpsum kunnen scholen maatwerk bieden, passend bij de lokale context. Zo kunnen zij hun onderwijs afstemmen op de behoeften van hun leerlingen en ouders. Lumpsum maakt het bijvoorbeeld mogelijk dat een school met een kunst en cultuur profiel ervoor kan kiezen een leraar beeldende vorming in dienst te nemen om extra kunst en cultuur lessen te verzorgen, en dat een school met veel meertalige leerlingen ervoor kan kiezen extra Nederlandse les te geven. Een school die het gebruik van ICT bij het onderwijsproces heel belangrijk vindt, kan ervoor kiezen een ICT-coördinator vrij te roosteren, en een school die kiest voor onderwijs in units kan onderwijsassistenten inzetten om dit organisatorisch mogelijk te maken. In feite zijn er zoveel voorbeelden als dat er scholen zijn. Álle scholen in het primair onderwijs maken eigen keuzes waarmee ze onderwijskwaliteit realiseren. Bij het plaatsen van schotten in de lumpsum zal het maken van eigen keuzes, passend bij de school, ouders, leraren en leerlingen lastiger worden.

De Onderwijsraad raadt het plaatsen van schotten af. ,,Het plaatsen van schotten in de lumpsum is niet verstandig’’, zei toenmalig voorzitter Henriette Maassen van den Brink voor de zomer van 2018 in de Tweede Kamer. ,,Het ligt al aardig vast hoeveel geld er naar personeel en overige zaken gaat. Er is behoefte om afwegingen te maken die passen bij de lokale situatie. In Groningen is de situatie nu eenmaal anders dan in Limburg of Amsterdam. Als de overheid schotten plaatst, bepaal je voor de rest van het land dat het geld op die manier moet worden besteed. Ons advies is: doe het niet die schotten, blijf bij de lumpsum.''

Bovendien is het plaatsen van een schot tussen materiele en personele bekostiging geen oplossing voor het echte probleem: in het po wordt personele bekostiging regelmatig ingezet voor het betalen van de gasrekening doordat de materiele bekostiging verre van toereikend is. De tekorten die schoolbesturen ervaren bij het betalen van de vaste lasten, zullen ook bij het plaatsen van schotten blijven. De gasrekening zal niet immers niet lager worden.

Eindoordeel: uitspraak: onjuist

 

De uitspraak: Van de 80% van de lumpsum die naar salarissen gaat, wordt er maar 60% uitgegeven aan leraren. Feitelijk wordt maar 48% van de lumpsum uitgegeven aan leraren.

De check:

Vanuit de jaarcijfers 2017 van DUO blijkt het volgende: (bron: website DUO)

De Rijksbijdragen:                                € 10.275.546.527

Personele lasten:                                  € 8.262.871.310

De personele lasten vormen inderdaad 80% van de Rijksbijdragen. Van de genoemde 8,2 miljard euro voor personele lasten, gaat ruim 80% naar leraren. Om dat te kunnen laten zien, moeten er wat gegevens worden gecombineerd. Uit de gegevens van DUO blijkt dat 7,8 miljard euro wordt besteed aan de beloning van personeel in het primair onderwijs. De rest bestaat vooral uit kosten voor professionalisering. Hierbij is ook 8,2 miljard opgenomen voor personeel dat niet in loondienst is. Dit is ongeveer 330 miljoen euro. Van deze in totaal 750 miljoen euro weten we de verdeling over leraren, leidinggevenden en ondersteunden personeel niet precies. Van de resterende 7,5 miljard weten we het wel. Uit gegevens van Centerdata (die we gebruikt hebben bij de berekening van de kosten van de loonmaatregelen in het cao-akkoord 2018-2019) en de DUO-gegevens is af te leiden hoeveel er in 2017 is uitgegeven aan de beloning van leraren. Uit de DUO-gegevens blijkt dat er 91.661 fte aan leraren werkzaam waren in het primair onderwijs. De gemiddelde loonkosten voor leraren waren in dat jaar 66.300 euro per fte. Dit is dus 6,1 miljard euro in totaal. Dit is ruim 81% van genoemde 7,5 miljard euro. Na 2017 is dit percentage nog verder gegroeid. Dit komt doordat in 2018 de beloning van leraren meer is verhoogd dan die van onderwijsondersteunend personeel en leidinggevenden.

Van de 750 miljoen aan personele lasten die niet is uitgegeven aan de beloning van medewerkers die in dienst zijn van de schoolbesturen, hebben we minder gegevens. Het lijkt een redelijke aanname om te veronderstellen dat dit geld in ongeveer diezelfde verhouding wordt uitgegeven aan leraren, onderwijsondersteunend personeel en leidinggevenden als de andere 7,5 miljard. Omdat het hier om een relatief klein deel gaat van genoemde personele lasten, is ook bij een afwijkende verhouding de totale uitgaven aan personele lasten aan leraren ruim 80% van de totale personele lasten en ruim 64% van de totale lumpsum.

Eindoordeel: onjuist

 

Laatst gewijzigd: 
maandag 25 maart 2019