Lumpsum, vloek of zegen?

Eén bedrag waarmee schoolbesturen met hun schoolorganisaties kunnen inspelen op lokale omstandigheden zodat het onderwijs zo goed mogelijk op de leerling kan worden afgestemd. De manier waarop het primair onderwijs in Nederland wordt bekostigd, is een groot goed vinden scholen en hun besturen. Toch is er ook kritiek omdat niet van iedere euro te volgen is waar deze heengaat terwijl politiek en samenleving hier wel steeds meer om vragen. Wat nu? De lumpsum in vijf stellingen.

Moraal van dit verhaal: De lumpsum is het probleem niet, die zorgt juist voor beter onderwijs. De bekostiging moet omhoog en de verantwoording moet anders. Daarbij is het zoeken naar de juiste balans tussen een inzichtelijke verantwoording zonder dat die doorslaat in te grote verantwoordingslast en bureaucratie.

De lumpsum zorgt voor beter onderwijs

Juist. Diverse onderzoeken hebben uitgewezen dat de lumpsum heeft geleid tot beter en doelmatiger onderwijs en past bij de manier waarop wij het onderwijs in Nederland hebben ingericht:

  • In 2016 concludeerde de OESO op basis van hun review van het Nederlands onderwijsstelsel dat het Nederlandse onderwijsstelsel er goed voor staat. Deze goede prestaties komen volgens de OESO door een onderwijssysteem dat een hoog niveau van decentralisatie en autonomie van scholen combineert met een set aan sterke verantwoordingsmechanismen. De lumpsum zorgt voor die autonomie;
  • Uit een onderzoek van McKinsey How the world’s most improved school systems keep getting better blijkt dat in landen die het lukt om met hun onderwijs de stap van ‘goed’ naar ‘beter’ te maken, de schoolbesturen ook meer vrijheid hebben om eigen besluiten te nemen en ruimte krijgen om op basis van zelfevaluaties en hun resultaten, hun eigen verbeterproces vorm te geven;
  • Het Centraal Planbureau concludeert in een reviewstudie dat (onderwijs)stelsels die goed presteren, zich onderscheiden door een combinatie van drie kenmerken: De overheid stelt heldere kaders om maatschappelijke doelen (kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid) te halen en controleert of dat gebeurt. Daarnaast maken instellingen hun resultaten inzichtelijk en verantwoorden zij zich daar horizontaal en verticaal over. Instellingen hebben tot slot sterke professionals en veel autonomie om beslissingen te nemen over onderwijsproces, personeel en organisatie.

Dankzij de lumpsum kunnen schoolbesturen o.a. met hun personeel en medezeggenschapsraad bepalen waaraan ze geld uitgeven. Het is een kwestie van de juiste keuzes maken. Dan hebben ze altijd genoeg geld voor goed onderwijs.

Onjuist. Als je levensonderhoud steeds duurder wordt en je steeds meer taken krijgt terwijl je salaris niet meegroeit, kom je ook niet uit met je geld, welke keuzes je ook maakt. Gevolg is dat je niet al je verplichtingen kan nakomen of dat je alles maar half kan doen. Datzelfde principe gaat op voor het primair onderwijs dat al jaren wordt onderbekostigd.
Dit is de praktijk: De lumpsum is opgebouwd uit twee afzonderlijke delen, ieder gebaseerd op een eigen berekening: de personele lumpsum, voor een belangrijk deel gestoeld op het aantal leerlingen op een school; en de materiele lumpsum, om vaste lasten van te betalen zoals onderhoud van het schoolgebouw, gas, water en licht, leermaterialen en schoonmaak. Dit bedrag is de afgelopen jaren alleen aangepast aan de prijsontwikkelingen. Daardoor is de hoogte ervan nog gestoeld op schoolborden met schoolkrijtjes terwijl veel scholen werken met digiborden en digitaal lesmateriaal. Uit het laatste vijfjaarlijkse rapport van organisatieadviesbureau Berenschot bleek dat scholen jaarlijks 375 miljoen euro te weinig krijgen voor onder meer schoolgebouwen en –borden. Om deze kosten toch te kunnen betalen, moesten schoolbesturen de afgelopen jaren noodgedwongen een deel van de personele lumpsum gebruiken. Want hoe je het ook wendt of keert, de gas- en elektriciteitsrekening moet betaald worden. Daarbij komt dat besturen de afgelopen jaren ook regelmatig noodgedwongen geld hebben moeten bijleggen voor renovatie of nieuwbouw van hun schoolgebouwen omdat ook gemeenten fors zijn gekort op de rijksvergoeding. Dit alles betekent dus wel minder fte aan leraren of ondersteuners in de school.
Met lumpsum kunnen schoolbesturen dus in theorie hun eigen accenten leggen, maar omdat het tekort aan totale bekostiging hen gijzelt, is van echte keuzevrijheid amper sprake. Scholen en hun besturen kunnen alleen kiezen waar het pijn gaat doen. De redenatie dat schoolbesturen dus maar andere keuzes moeten maken, gaat dan ook niet op.

Door de lumpsum is niet duidelijk waar schoolbesturen hun geld aan uitgeven

Onjuist. Bij vrijheid om publiek geld naar eigen inzicht uit te geven, hoort gewoonweg ook dat je je verantwoordt over wat je met dat geld doet. Schoolbesturen leveren daarom jaarlijks 226 cijfers en gegevens over hun bedrijfsvoering aan bij Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). Daarmee geven ze invulling aan de Wet gegevenslevering. Al deze gegevens staan als open data op de website van DUO. Daarnaast verantwoorden schoolbesturen zich via hun jaarverslagen (bestuursverslag plus jaarrekening). Wat hierin moet staan, is wettelijk bepaald. In het bestuursverslag beschrijven ze vervolgens op hoofdlijnen wat ze van plan waren, wat hiervan is terechtgekomen en welk effect dit alles heeft op de meerjarige financiën. Schoolbesturen verantwoorden zich dus uitgebreid over hun inkomsten en uitgaven, maar daarmee is niet van iedere euro te traceren waar deze aan is uitgegeven. Dat is gewoonweg onbegonnen bureaucratisch werk.

Dat neemt niet weg dat er het nodige te verbeteren valt aan de huidige manier van verantwoorden. Want in het woud van 226 cijfers en gegevens is het gewoonweg makkelijk verdwalen. Schoolbesturen moeten het verhaal rondom de cijfers dan ook beter vertellen, vindt de PO-Raad. Daarvoor is het jaarverslag een goed middel, maar nog niet ieder bestuur publiceert dat ook online. In de Code Goed bestuur hebben de besturen afgesproken dit wel te doen. Dit is onlangs bekrachtigd in de nieuwe strategische agenda. De sector wil daarnaast werk maken van zogenaamde horizontale verantwoording, waarbij een bestuur met schoolteams, ouders, lokale partijen om de school en collega besturen het gesprek voert over beleidskeuzes. Dit omdat schoolbesturen ervan overtuigd zijn dat een goede dialoog met lokale stakeholders leidt tot een verhoging van de onderwijskwaliteit. Mede als gevolg van wet- en regelgeving verantwoorden besturen zich nu vooral aan de Inspectie van het Onderwijs. Dat heet ‘verticale verantwoording’. Hoe sterker de horizontale verantwoording, hoe meer vertrouwen dat schept bij de overheid en hoe minder verticale verantwoording nodig zal zijn, is de gedachte hierbij.

Het plaatsen van een schot tussen de personele en materiele bekostiging gaat de onduidelijkheid over de besteding van geld oplossen

Grotendeels onjuist. Door een schot te plaatsen, kan een bestuur minder goed inspelen op lokale omstandigheden en kan het onderwijs dus ook minder goed op de leerling worden afgestemd. Immers wordt dan veel meer voorgeschreven waaraan een schoolbestuur geld moet uitgeven. Mocht leermateriaal minder snel aan vervanging toe zijn dan verwacht, kan een bestuur het geld dat hiermee vrijkomt nooit besteden aan bijvoorbeeld extra handen in de klas. Ook al zou hij dat wel graag doen om de werkdruk voor zijn personeel te verminderen.
De huidige bekostiging voor vaste lasten schiet jaarlijks 375 miljoen euro tekort. Een schot zal wellicht iets zichtbaarder maken waar de financiële schoen knelt maar het gaat het tekort nóóit oplossen. Hier geldt maar één echte oplossing: een toereikende bekostiging. Pas wanneer deze op orde is, zal geen personele bekostiging meer hoeven worden ingezet voor materieel. Daarbij komt dat met een schot ook niet meer dan nu inzichtelijk zal worden waaraan het geld wordt uitgegeven. De PO-Raad ziet het plaatsen van een schot dan ook als een schijnoplossing die het lokale gesprek over de inzet van middelen alleen maar belemmert.

Vroeger, voor de tijd van de lumpsum, was alles beter

Onjuist. Tot 1 augustus 2006 moesten schoolbesturen hun personele uitgaven declareren bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Bovendien was vooraf bepaald hoeveel geld waaraan besteed mocht worden. Minder administratieve rompslomp en meer beleidsvrijheid waren redenen om over te gaan op lumpsum. Nu krijgen de besturen een vast bedrag waarmee ze alle uitgaven moeten doen. Omdat het geld niet langer geoormerkt is, kunnen schoolbesturen in samenspraak met onder meer hun personeel en de medezeggenschapraad beter inspelen op hun lokale situatie. Dat is nodig, want een landelijke overheid kan gewoonweg nooit regelen waar lokaal behoefte aan is. Iedere regio kent immers weer eigen problematieken. Een voorbeeld hiervan is het Werkdrukakkoord dat sociale partners met het kabinet sloten om de werkdruk va leraren aan te pakken. Daarin is vastgelegd dat concrete maatregelen om de werkdruk terug te dringen zoveel mogelijk op de werkvloer door schoolteams zelf worden afgesproken. Wat helpt om werkdruk te verlichten is immers voor ieder team weer anders. Zoals gezegd heeft de lumpsum bovendien geleid tot beter en doelmatiger onderwijs. Voor scholen en hun besturen is de lumpsum dan ook een groot goed.

Om meer zicht te krijgen op waar het onderwijs zijn geld aan uitgeeft, is het afschaffen van de lumpsum, zoals sommigen willen, dan ook níet de oplossing. Daarmee zou je het kind met het badwater weggooien. Het is de verantwoording die anders moet, vindt de PO-Raad. Daarbij is het zoeken naar de juiste balans tussen de horizontale dialoog op lokaal niveau en een inzichtelijke verticale verantwoording richting de politiek en inspectie zonder dat die doorslaat in fikse bureaucratie.

Laatst gewijzigd: 
maandag 5 maart 2018

Nieuwscategorieën