Meer inzicht in financiën primair onderwijs door mix aan maatregelen

Door de voorzichtige bestedingscultuur bij zowel schoolbesturen, schoolleiders, medezeggenschapsraden en Raden van toezicht terug te dringen en een benchmark te ontwikkelen voor financiële reserves, wil de PO-Raad samen met haar leden onnodige reserves in het primair onderwijs terugdringen. Een hackaton moet daarnaast leiden tot antwoorden op ingewikkelde financiële vragen over de sector waarop nu geen pasklaar antwoord is.

Dit zijn enkele van de acties die volgen op een analyse van de PO-Raad van de financiën van alle schoolbesturen en een rondgang langs dertig besturen die op het eerste gezicht mogelijk te rijk zijn. De PO-Raad legde de vermogens van de schoolbesturen langs een signaleringswaarde die op basis van onder meer de grootte van de organisatie en de kans op onverwachte financiële tegenvallers laat zien hoeveel reserves het bestuur idealiter nodig heeft voor een gezonde bedrijfsvoering. (Zie ook kader) Conclusie: 17 procent van de besturen komt boven de signaleringswaarde uit en is mogelijk te rijk. Hiermee is een bedrag gemoeid van 185 miljoen euro, ofwel eenmalig 1,8% van de totale jaarlijkse inkomsten in het primair onderwijs. Tegelijkertijd lijkt het erop dat 13 procent van de besturen te arm is en geen of een onverantwoord kleine buffer heeft om ook tegenvallers te kunnen opvangen. Hoewel deze cijfers nog niet bewijzen dát deze besturen te rijk of te arm zijn, zijn ze wel reden om verder te kijken naar de oorzaken.

Uit de rondgang langs besturen blijkt dat de relatief hoge vermogensposities deels worden veroorzaakt doordat zowel schoolbesturen als schoolleiders, intern toezicht en medezeggenschapsraden voorzichtig zijn met geld uitgeven. Die voorzichtigheid is mede ontstaan door onzekerheid over de ontwikkeling van de bekostiging door de jaren heen, veroorzaakt door krimp en passend onderwijs en de hiermee gepaard gaande verevening. Dit wordt versterkt door bezuinigingen die de sector al jaren boven het hoofd hangen (de zogenoemde ‘doelmatigheidskorting’) en waarover het ministerie van Onderwijs nog geen duidelijkheid heeft gegeven.

Daarbij komt dat het vaak pas gaandeweg het schooljaar duidelijk wordt hoeveel geld besturen te besteden hebben. Een deel van het geld komt zelfs pas binnen als het schooljaar al voorbij is. De bekostiging wordt per schooljaar vastgesteld, maar de indexering van die bekostiging vindt plaats per kalenderjaar. Voor schooljaar 2018/2019 betekent dat dus dat de bekostiging in september wordt geïndexeerd wanneer het schooljaar al achter de rug is. Deze complexe bekostiging vraagt bovendien om dusdanige financiële deskundigheid bij alle betrokkenen, dat die soms tekort schiet. Lastig is ook dat scholen van de eenmaal opgebouwde reserves geen structurele uitgaven kunnen doen. Reserves kun je namelijk maar één keer uitgeven.

Maatregelen

Het primair onderwijs onderneemt, mede naar aanleiding van de analyse en rondgang, diverse acties om de reserves terug te dringen en meer inzicht te geven in de financiën van de sector:

• Samen met het ministerie van Onderwijs werkt de PO-Raad aan het vereenvoudigen van de bekostiging zodat de bekostiging beter voorspelbaar is en schoolbesturen meer inzicht krijgen in hoeveel geld ze te besteden hebben;
• De PO-Raad is in overleg met het ministerie van Onderwijs en de VO-raad voor de ontwikkeling van een benchmark overhead en vermogenspositie;
• De PO-Raad gaat scholen, hun besturen, intern toezichthouders en medezeggenschapsraden helpen bij verdere deskundigheidsbevordering;
• Schoolbesturen hebben in de Strategische Agenda van de PO-Raad en op de Algemene Ledenvergadering in november afgesproken dat ze zelf inzichtelijker maken waaraan ze hun geld uitgeven en waarvoor ze reserves hebben. Dit betekent niet dat schoolbesturen zich méér moeten verantwoorden, ze zijn namelijk verplicht om jaarlijks 226 cijfers en gegevens over hun financiën aan te leveren bij DUO. Ze moeten zich wel ánders verantwoorden en het verhaal rondom de cijfers beter vertellen. De PO-Raad ondersteunt haar leden hierbij, onder meer door samen met schoolbesturen een model jaarverslag te ontwikkelen zodat zij zich op een meer uniforme manier kunnen verantwoorden;  
• In navolging van Scholen op de kaart, het systeem waarin scholen (cijfermatige) informatie presenteren over hun onderwijs en resultaten, werkt de PO-Raad aan een webomgeving met overkoepelende cijfers en informatie over de hele sector.

Tegelijkertijd is het belangrijk dat aan de voorkant duidelijkere afspraken worden gemaakt over verantwoording, benadrukte de Onderwijsraad afgelopen zomer. De raad stelde dat de Tweede Kamer nu achteraf vaak inzicht in uitgaven eist terwijl dit vooraf niet zo gevraagd is. Verantwoording achteraf is dan vrijwel onmogelijk.

Lumpsum

Alle maatregelen samen kunnen ervoor zorgen dat het bekostigingssysteem van het primair onderwijs, de lumpsum, optimaal kan functioneren. De PO-Raad hoopt dat dit bovendien leidt tot meer vertrouwen van politiek en maatschappij in het onderwijs. Door de lumpsum kunnen schoolbesturen in samenspraak met leraren, schoolleiders, ouders en belanghebbenden in hun omgeving keuzes maken die passen bij de lokale situatie, hun onderwijsconcept en de behoeften van hun leerlingen. Dat is een groot goed.

Diverse onafhankelijke onderzoeken hebben aangetoond dat dat de lumpsum heeft geleid tot beter en doelmatiger onderwijs. De Onderwijsraad vindt het dan ook onverstandig om tornen aan de lumpsum zelf door bijvoorbeeld schotten te plaatsen tussen bekostiging voor personeel en voor vaste lasten, zoals sommige (politieke) partijen bepleiten. De behoefte van de Tweede Kamer om meer grip te krijgen op het onderwijsgeld wordt niet opgelost door de lumpsum aan te pakken of door de bekostiging direct aan scholen uit te betalen, beaamt de PO-Raad. Dat is symptoombestrijding en lost de werkelijke problemen niet op, namelijk de hierboven genoemde onzekerheid over de bekostiging en het gebrek aan inzicht in de financiën met soms onnodige reserves tot gevolg.

PO-Raad organiseert een hackaton

Deze problemen samen maken ook dat op diverse – terechte - financiële vragen van politiek en maatschappij nu geen pasklaar antwoord is. De PO-Raad initieert daarom voor de zomer een hackaton om die toch te kunnen beantwoorden. Daarvoor maakt ze gebruik van eigen open data en van die van andere instanties. Binnenkort zal ze bij onder meer Tweede Kamerleden, leraren, ambtenaren, onderwijsorganisaties en schoolbesturen inventariseren op welke vragen de hackaton een antwoord moet geven.

Onderzoek naar toereikendheid bekostiging

Parallel aan alle acties doet het ministerie van Onderwijs onderzoek naar de toereikendheid van de bekostiging. Dit moet uitwijzen of het primair onderwijs voldoende wordt bekostigd om aan alle eisen en ambities te voldoen. Enkel het feit dat schoolbesturen reserves hebben, zegt hier namelijk niets over.
De PO-Raad stelt al jaren dat de huidige onderwijsbekostiging niet toereikend is en heeft daarom lang aangedrongen op zo’n onderzoek. Zo berekende organisatieadviesbureau Berenschot in 2017 dat schoolbesturen jaarlijks 375 miljoen euro tekort komen om hun vaste lasten van te betalen. Dat komt omdat de bekostiging nog gestoeld is op schoolborden met schoolkrijtjes terwijl veel scholen werken met digiborden en digitaal lesmateriaal. Ook onderzoeken van de Algemene Rekenkamer, OECD, en SEO wijzen uit dat de bekostiging van het primair onderwijs uit de pas lijkt te lopen met de verwachtingen en eisen van de politiek, de samenleving en het onderwijsveld zelf.

De Tweede Kamer praat woensdag 6 maart over de lumpsum. Lees hier de brief die we hiervoor aan de Tweede Kamer stuurden. 

In de media

Diverse media besteden aandacht aan bovenstaand verhaal. Voorzitter van de PO-Raad Rinda den Besten en Leo Breukel, schoolbestuurder bij Aves, lichten een en ander toe bij NOS (radio 1 (vanaf minuut 39:10) en vanavond NOS Journaal). Ook BNR Newsradio besteedt aandacht aan het onderwerp, net als dagblad Trouw.

Hoe werd de analyse gedaan?

Voor de analyse maakte de PO-Raad gebruik van de Tool verantwoording financiële positie. Deze tool combineert drie signaleringswaarden waarmee je een maximale financiële buffer kunt berekenen:
1. Signalering voor te hoge financiële buffer (conform methode Inspectie van het Onderwijs, gebaseerd op het beoordelingskader van de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (Commissie Don))
2. Weerstandsvermogen, ontwikkeld door de inspectie (eigen vermogen/totale baten plus financiële baten)
3. Bandbreedte beoordeling financiële positie (conform methode PwC, 2008)

De PO-Raad combineert de drie waardes omdat er nu geen uniforme waarde is om te bepalen of een bestuur te rijk is en een combinatie van de drie het meest recht doet aan de werkelijkheid die niet zwart-wit is.