Veelgestelde vragen

De motieven om toch een FER te verlangen bij een fusie tussen scholen of besturen zijn uitgebreid beschreven in de Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel.  

In lijn met het advies van de Onderwijsraad is de fusie-effectrapportage primair een instrument voor de belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten, en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. Voor het bestuur dient de fusie-effectrapportage om draagvlak onder de belanghebbenden te verwerven. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur (van zowel rechtspersonen als onderwijsinstellingen) zich verantwoordt over fusievoornemens.

De volgende elementen dienen in een fusie-effectrapportage aan de orde te komen: 

• De motieven voor de fusie:
  • wat zijn de beweegredenen, is er bijvoorbeeld een noodzaak om te fuseren?
  • heeft het bestuur alternatieven voor een fusie onderzocht, heeft het andere rechtsvormen overwogen?
  • wanneer vindt het fusieproces plaats en over welke periode strekt de fusie zich uit?
• Doelen en effecten:
  • wat wil het bestuur bereiken, bijvoorbeeld een hogere kwaliteit of meer keuzemogelijkheden voor leerlingen of studenten?
  • zijn er gekwantificeerde doelen?
  • welke effecten verwacht het bestuur dat zullen optreden?
  • welke onbedoelde neveneffecten kunnen optreden, bijvoorbeeld op het schoolklimaat en de betrokkenheid van leerlingen, ouders, studenten en personeel?
• Effecten van de fusie op spreiding en omvang van onderwijsvoorzieningen in de regio:
  • bij dit punt geeft het bestuur aan wat de gevolgen zijn voor de bereikbaarheid en toegankelijkheid van voorzieningen en voor de overzichtelijkheid van die voorzieningen.
  • voor de bve-sector en het hoger onderwijs geeft het bestuur eveneens aan wat de gevolgen zijn voor het afnemend veld en het regionaal bedrijfsleven.
• Effecten van de fusie op diversiteit:
  • bij dit punt geeft het bestuur aan hoe hij waarborgt dat in een bepaalde regio variëteit van het onderwijsaanbod blijft bestaan of zelfs groter wordt door de fusie. Daarbij gaat het zowel om diversiteit op het niveau van onderwijsinstellingen als om het niveau van opleidingen of vestigingen. Bij dat laatste gaat het om wat men zou kunnen noemen «interne keuzevrijheid»: de mogelijkheid om te kiezen uit een gevarieerd onderwijsaanbod binnen een bestuurlijke eenheid.
• Effect op keuzevrijheid:
  • hebben leerlingen, hun ouders en studenten een reële keuze uit onderwijsinstellingen van een bepaalde richting?
• De kosten en baten van de fusie:
  • welke financiële kosten en baten treden op, is de continuïteit voldoende gewaarborgd, wat zijn de risico’s?
  • welke niet-financiële kosten en baten treden op?
• Effecten op het personeel, de leerlingen/studenten en de ouders:
  • gevolgen voor voorzieningen;
  • wat betekent de fusie voor arbeidsvoorwaarden, personeelsbeleid en medezeggenschap?
  • wat zijn de gevolgen voor betrokkenheid van leerlingen, voor hun motivatie en mogelijkheden voor medezeggenschap?
  • wat zijn de gevolgen voor de betrokkenheid van ouders (in ieder geval in het funderend onderwijs)?
• Op welke manier de fusie wordt gecommuniceerd en geëvalueerd:
  • op welke manieren en via welke kanalen worden de belanghebbenden betrokken bij het fusieproces? De betrokkenheid en instemming van de medezeggenschapsorganen volstaat niet altijd. Het kan nodig zijn om naast medezeggenschap de belanghebbenden op andere manieren te betrekken bij het fusieproces.
  • wanneer en hoe vindt een evaluatie plaats of de doelen zijn bereikt en welke effecten zijn opgetreden, vooral op de punten van spreiding, omvang, variëteit, keuzevrijheid?

Als de fusie effectrapportage deze elementen bevat, kunnen de belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het belangrijkste doel van de fusie effectrapportage. Daarmee geven we ruimte aan de autonomie van instellingen en het zelfregulerend vermogen van de sector. De rapportage is een instrument dat de «checks & balances» rond een instelling versterkt.

Het bestuur kan de opsomming van noodzakelijke onderdelen van de fusie effectrapportage naar eigen inzicht uitbreiden. De medezeggenschap kan ook om aanvullingen vragen.

Daarnaast is de fusie effectrapportage een middel voor de minister om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. De minister toetst daartoe of de fusie effectrapportage voldoet aan de formele eisen die hij daaraan stelt. Op een aspect zal de minister echter ook materieel toetsen, namelijk of keuzevrijheid voldoende is gewaarborgd.

De fusie effectrapportage wordt voorgeschreven bij ieder voornemen van fusie van besturen of instellingen. Ook voor de fusies in het basisonderwijs die zich voltrekken onder de ingestelde toetsdrempel, wordt de rapportage verplicht. Hierdoor wordt in alle gevallen gewaarborgd dat fusiebeslissingen in nauw overleg met alle belanghebbenden tot stand komen. Voor de fusie effectrapportage wordt een aanvraagformulier met toelichting ontwikkeld. Zo ligt de vorm vast. Een vast format versnelt de procedure en vergemakkelijkt het opstellen van een dergelijke rapportage. Dat vermindert dus de bureaucratische lasten voor zowel de onderwijsinstellingen als de toetsende instantie.

In de Wet op het primair onderwijs is een bepaling opgenomen die het moeilijk maakt voor schoolbesturen om te investeren in het eigen schoolgebouw.

Toenmalig staatssecretaris Sharon Dijksma heeft destijds scholen ook formeel verboden te investeren. Achterliggende reden is dat het Rijk van mening is dat de middelen die zij aan de scholen via de lumpsum beschikbaar stellen worden besteed aan het onderwijs zelf. Daarmee werd voorbij gegaan aan het feit dat een investering in het gebouw direct (bijv. beter binnenklimaat) of indirect (bijv. energiebesparing) ook een daadwerkelijke bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van het onderwijs. Formeel geldt dit investeringsverbod nog steeds. Wel voert het ministerie een terughoudend sanctiebeleid. In de praktijk vindt alleen terugvordering plaats bij het realiseren van extra vierkante meters (uitbreiding, tijdelijke huisvesting, m2 voor kinderopvang). Een schoolbestuur mag niet investeren in taken die onder de verantwoordelijkheid van de gemeente vallen.

Bij de overheveling van het onderhoud aan de buitenkant veranderde er op dit punt wel het een en ander. De overheveling betekent dat een bestuur sinds 1-1-2015 ook mag investeren in energiebesparende maatregelen en een kwalitatieve verbetering van de gebouwen. Immers het bestuur mag voor alles dat tot de verantwoordelijkheid hoort van het bestuur investeren. Bij de overheveling van het onderhoud is die verantwoordelijkheid voor het beheer en onderhoud uitgebreid tot het gehele gebouw. Dat maakt het dus ook logisch dat het bestuur ook geld mag besteden dat leidt tot kwalitatieve verbeteringen in bijvoorbeeld onderhoud, binnenklimaat en energieverbruik.

Omdat er veel onduidelijkheid bestaat bij schoolbesturen en gemeenten heeft de PO-Raad heeft bij de behandeling van de wet erop aangedrongen duidelijkheid te geven wat wel en niet mag. Bij de kamerbehandeling van de wet heeft toenmalig staatssecretaris Dekker enige duidelijkheid gegeven.
Hieronder vindt u de spelregels zoals die tot nu toe bekend zijn:

1. Onderhoud
Bij onderhoud mag een bestuur investeren in kwalitatieve verbeteringen van het gebouw. Randvoorwaarde is dat de investering zich in een redelijke termijn laat terugverdienen en zich beperkt tot een redelijk bedrag. Een definitie van de 2 begrippen is er niet. Het is aan het bestuur om in redelijkheid hiermee om te gaan.

2. Nieuwbouw
Bij nieuwbouw is het niet toegestaan dat een bestuur een bijdrage levert aan de nieuwbouw van een school voor dat deel waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. Dus het kan niet zo zijn dat de gemeente maar een deel van de vergoeding betaalt en het bestuur de rest laat betalen. De gemeente moet minimaal de normvergoeding zoals die in de eigen huisvestingsverordening is vastgelegd vergoeden. Het bedrag moet ook zodanig zijn dat kan worden voldoen aan de eisen van het bouwbesluit. Het schoolbestuur mag wel boven deze normen investeren in het gebouw om bijvoorbeeld een lager energieverbruik of beter binnenklimaat te realiseren. Ook hier onder de voorwaarde dat het gaat om een redelijk bedrag en een redelijke termijn.

3. Renovatie
Bij renovatie wordt het iets ingewikkelder. Zoals bekend is renovatie een begrip dat in de wet niet is geregeld. Formeel is de gemeente nog slechts verantwoordelijk voor (vervangende) nieuwbouw. Renovatie van een gebouw (i.p.v. nieuwbouw) kan echter in het belang zijn van beide partijen. Voor het gemeentebestuur omdat het gaat om een levensduurverlengende activiteit, dat leidt tot lagere lasten dan wanneer nieuwbouw moet worden gerealiseerd. Voor het schoolbestuur omdat renovatie leidt tot een beter gebouw (functioneel en onderhoudstechnisch), minder energiekosten en daarmee dus tot lagere exploitatiekosten. Ook omvat renovatie onderhoudsactiviteiten waarvoor het bestuur sinds 1-1-2015 verantwoordelijk is. Bij renovatie is het dus ook niet onlogisch dat een schoolbestuur een bijdrage betaalt mits dat binnen redelijke grenzen blijft en zich in een redelijke termijn terugverdient.

Belangrijk is dat gemeente en schoolbestuur vroegtijdig goede afspraken maken. Met name de verdeling van de kosten is belangrijk. Daarbij kunnen verschillende verdeelsleutels worden gehanteerd, variërend van een procentuele verdeling tot een verdeling waarbij op elementniveau (gedetailleerde) afspraken worden gemaakt.

4. Renovatie of nieuwbouw
Nog ingewikkelder wordt het wanneer een keus gemaakt moet worden tussen nieuwbouw of renovatie. Immers bij nieuwbouw mag een schoolbestuur niet investeren binnen de normvergoedingen die de modelverordening van de gemeente noemt (zie hiervoor onder 2). Aan de andere kant leidt nieuwbouw ook meestal tot een aanzienlijke kostenbesparing voor het schoolbestuur. De vraag doet zich dan voor of een bijdrage mag worden geleverd aan een dergelijk nieuwbouw project. Nieuwbouw zal voor de gemeente vaak leiden tot hogere lasten, terwijl het voor het schoolbestuur meestal een besparing zal opleveren. Op zich is het dan niet onredelijk dat het schoolbestuur een bijdrage levert. Boven de gemeentelijke normvergoedingen is dat mogelijk (zie punt 2).

Indien de bijdrage van het schoolbestuur leidt tot een lagere bijdrage dan de normvergoeding van de gemeente is dat de vraag. Soms kan dat dus weliswaar redelijk zijn, maar is het wel in strijd met de regels. Een eenduidig antwoord is hier dus niet op te geven.

Voor de accountantscontrole zijn regels opgenomen in het controleprotocol. Deze gaan nog uit van een algeheel investeringsverbod. Dat betekent dat accountants verplicht zijn het jaarverslag melding te maken wanneer een bestuur investeert in het eigen gebouw. Overigens is bekend dat accountants hier verschillend mee om gaan.

OCW heeft een kennisdocument beschikbaar gesteld in aanloop naar de wetswijziging die het investeringsverbod opheft. Hierin is aangegeven waarin een schoolbestuur mag investeren binnen de huidige wetgeving.

Dat is sterk afhankelijk van de omstandigheden. De school moet zich aantoonbaar inspannen om ouders en leerlingen te wijzen op gevaarlijke omstandigheden in en om de school.

De aansprakelijkheid van scholen en leraren voor schade van hun leerlingen noemen we toezichthouderaansprakelijkheid. De school (toezichthouder) heeft een verhoogde zorgplicht in verband met de bijzondere relatie tussen school en leerlingen. De toezichthoudersaansprakelijkheid staat beschreven in artikel 6:162 BW.

Bij geen of slecht toezicht kan de school aansprakelijk wordem gesteld. Dat toezicht is niet alleen tijdens de lessen, maar ook de periodes buiten de lessen zoals vlak voor en na schooltijd, tijdens pauzes en tussenuren. Meestal wordt 15 minuten voor en na schooltijd gebruikt, maar dat is arbitrair. De school is verplicht haar beleid te evalueren, te inventariseren en te verbeteren met een schoolveiligheidsplan. Hoe beter de school dat doet en zich houdt aan de wettelijke regels, hoe kleiner de kans dat er schade ontstaat. In het geval dat er schade ontstaat, is de kans dat de school en/of haar medewerkers aansprakelijk kan worden gesteld kleiner naarmate de veiligheidsvoorschriften beter zijn ngeleefd. De school kan dan aantoonbaar bewijzen dat er alles aan is gedaan om te voorkomen dat de schade ontstaat.

Ja, de Wet op het primair onderwijs kent een aantal beperkingen voor de eigenaar van het gebouw. Zo mogen schoolgebouwen niet:

• Worden verkocht.
• Worden gevestigd met het recht van hypotheek.
• Zonder toestemming van de gemeente worden verhuurd.
• In gebruik worden gegeven voor (een deel van de) huisvesting.

Zaken die verplicht moeten worden gekeurd:

• Speeltoestellen speellokaal (jaarlijks)
• Speeltoestellen buitentoestellen (jaarlijks). Het advies is om het bestuur zelf elk kwartaal een controle te laten doen.
• Brandmeldinstallatie - als er een geldig certificaat moet zijn volgens de gebruiksvergunning;
• CV- installatie en gasleidingen als het vermogen groter is dan 110 Kw (elke 4 jaar)
• Valbeveiliging op het dak als die aanwezig is (jaarlijks)
• NEN 3140 keuring (elke 3 jaar, elektriciteitsinstallatie en gereedschappen).
• Zaken die onderhoudsplichtig zijn volgens bouwverordening en gebruikersvergunning

Zaken die jaarlijks door een deskundige moeten worden onderhouden:

• Noodverlichting
• Brandslanghaspels
• Poeder of schuimblusser
• Inbraakinstallatie
• Brandmeldinstallatie

Wilt u een schoolgebouw van voor 1993 renoveren? Dan is het verplicht een asbestinventarisatie te maken. Asbest hoeft niet altijd te worden verwijderd. Hechtgebonden asbest kan meestal beter blijven zitten. Dit materiaal levert geen gevaar op als het in goede staat verkeert en niet wordt bewerkt. Losgebonden asbest (of: niet-hechtgebonden asbest) moet worden weggehaald, afhankelijk van of het materiaal is afgeschermd. Het is hierbij van belang of het asbest zich voor kinderen of medewerkers op bereikbare plaatsen bevindt. In Nederland staat het de eigenaar van een gebouw vrij te beslissen over wel of niet verwijderen van asbesthoudend materiaal. Indien tot verwijdering van asbest wordt besloten, moet men zich houden aan de regels die door het Asbestverwijderingsbesluit en de gemeentelijke bouwverordening zijn gesteld. Deze zijn op te vragen bij de gemeente. In de meeste gevallen is voor het verwijderen van asbest toestemming van de gemeente nodig.

Voor het verzelfstandigen van een dislocatie wordt de procedure doorlopen uit de Wet Meer Ruimte voor Nieuwe Scholen. Een schoolbestuur kan een dislocatie in aanmerking laten komen voor verzelfstandiging door de locatie voor 1 juli (jaar 0) te preregistreren bij DUO en uiterlijk 1 november van datzelfde jaar de definitieve aanvraag in te dienen. De minister kent dan uiterlijk 1 juni van het volgende jaar (jaar 1) de bekostiging toe (of niet), zodat de school op 1 augustus van het volgende jaar (jaar 2) daadwerkelijk kan starten als zelfstandige locatie.

Bij een bekostigingsaanvraag voor het verzelfstandigen van een vestiging tot zelfstandige basisschool, gelden andere voorwaarden dan voor een nieuwe school:

• Het schoolbestuur hoeft geen belangstellingsmeting te doen of uw concept van de school te beschrijven.
• Het schoolbestuur moet wel aantonen dat op 1 oktober in het jaar voorafgaand aan de aanvraag, de overblijvende school voldoet aan de opheffingsnorm en de te verzelfstandigen school voldoet aan de stichtingsnorm.
• Daarnaast moet het schoolbestuur een prognose indienen van het te verwachten aantal leerlingen. Alle overige voorwaarden voor het stichten van een nieuwe school gelden ook voor een verzelfstandiging.

Het benodigd aantal leerlingen is bij verzelfstandiging:

• Van het overblijvend deel van de school, minimaal de opheffingsnorm in de 10 jaren vanaf de verzelfstandiging.
• Van de verzelfstandigde school, minimaal de stichtingsnorm op 1 januari in het 11e kalenderjaar na de aanvraag.

Overblijvende school
Het verwachte aantal leerlingen van het overblijvende deel van de school moet minimaal de opheffingsnorm bedragen en wordt berekend met de formule: e = (f/g)*h
e = het verwachte aantal leerlingen van het overblijvende deel van de school per betreffende viercijferig postcodegebied;
f = het aantal leerlingen van het overblijvende deel van de school op 1 oktober voorafgaande aan het jaar van de aanvraag woonachtig in het betreffende viercijferig postcodegebied;
g = het totaal aantal leerlingen van de basisgeneratie in het betreffende viercijferige postcodegebied op 1 januari van het jaar van aanvraag;
h = het totaal aantal leerlingen van de basisgeneratie in het betreffende viercijferige postcodegebied op 1 januari in elk van de 10 jaren na het moment van de verzelfstandiging.

Verzelfstandigde deel school
Het verwachte aantal leerlingen van de school die na verzelfstandiging ontstaat, moet minimaal voldoen aan de stichtingsnorm en wordt berekend met de formule: i = (j/k) *l
i = het verwachte aantal leerlingen van de te verzelfstandigen vestiging per betreffende viercijferig postcodegebied;
j = het aantal leerlingen van de te verzelfstandigen vestiging op 1 oktober voorafgaande aan het jaar van de aanvraag woonachtig in het betreffende viercijferige postcodegebied;
k = het totaal aantal leerlingen van de basisgeneratie in het betreffende viercijferige postcodegebied op 1 januari van het jaar van aanvraag;
l = het totaal aantal leerlingen van de basisgeneratie in het betreffende viercijferige postcodegebied op 1 januari in het elfde jaar na de aanvraag.

De PO-Raad heeft die procedure inzichtelijk gemaakt in een helder en eenvoudig overzicht, met daarin o.a. alle belangrijke data. Dit overzicht is afgeleid van de model-huisvestingsverordening van de VNG. In de meeste gemeenten wordt dit model gehanteerd. Er zijn gemeenten die een andere procedure hanteren en deze in de eigen verordening hebben opgenomen. In dat geval moet je uitgaan van de bepalingen uit de eigen verordening.

Een schoolbestuur moet (als werkgever) in beeld hebben of de ventilatie in de scholen voldoende capaciteit heeft. Voor bestaande bouw geldt een norm van 6dm3/sec/persoon, voor nieuwbouw geldt een norm van 8,5dm3/sec/ persoon. Een indicator van verse lucht is het CO2-gehalte in particles per million (ppm). Hiervoor gelden grenswaarden van 1200ppm voor bestaande bouw en 950ppm voor nieuwbouw. Als het CO2-gehalte in een lokaal een enkele keer boven deze waarden uitkomt, is dit (ook in tijden van Covid-19) niet direct een probleem. Het is vooral een signaal dat er extra gelucht of geventileerd moet worden.

Op de website van Ruimte-OK staat een handreiking over optimaal ventileren in scholen. Ook de app van BOiNK legt uit wat je moet doen als er extra geventileerd moet worden. De PO-Raad adviseert schoolbesturen om elke verblijfsruimte, of ieder geval de lokalen waar het meest zorgen over zijn, te voorzien van CO2- en temperatuurmeters die op het elektriciteitsnet zijn aangesloten, een stoplichtfunctie hebben en continu op afstand uit te lezen zijn. Zo kan inzicht worden verkregen worden of een verblijfsruimte stelselmatig hoge CO2-waarden laat zien. Schoolbesturen ontvangen alleen geld voor het onderhoud van de mechanische ventilatie in de wc en het onderhoud van natuurlijke ventilatie. Na de wetswijziging in 2015 (waarbij onderhoud en aanpassingen werden overgeheveld van gemeenten naar schoolbesturen) mogen zij wel investeren in het verbeteren van het binnenklimaat, mits het geen ingrijpende verbouwing, renovatie of nieuwbouw betreft. Anders moet de gemeente hierin voorzien. Schoolbesturen mogen wel meebetalen, mits naar redelijkheid en billijkheid. Zie ook andere vragen over investeren, investeringsverbod en renovatie.