Financieel management: de basis

Introductie 

Ga je aan de slag met financieel management binnen jouw schoolorganisatie? Deze basiscursus voor controllers en beleidsmedewerkers in het primair onderwijs helpt je stap voor stap door de planning- en controlcyclus.

Met een uitleg van de belangrijkste financiële begrippen, praktische tips en aanknopingspunten voor het juiste gesprek met je bestuurder(s), toezichthouders, medezeggenschapsraad en andere belanghebbenden. 

Wat is financieel management?

Enkele basisbegrippen op een rij: financieel beheer, financieel beleid, de planning- en controlcyclus en de jaarkalender.  

Wat is financieel management?

Om te beginnen bij het begin: wat is financieel management eigenlijk? Goed financieel management bestaat uit 'financieel beheer' en 'financieel beleid'. 

• Financieel beheer
  Financieel beheer is vooral het ‘passen op de winkel’. Je bewaakt de begroting en volgt de uitgaven door een goede registratie en tussentijdse rapportages. Risicobeheersing en een goede administratie zijn belangrijke aspecten, omdat je daarmee financiële tegenvallers voorkomt. Financieel beheer is meestal belegd bij een administratiekantoor of administratieve afdeling, die wordt aangestuurd door een financial controller of manager bedrijfsvoering.

• Financieel beleid
  Goed financieel beheer is erg belangrijk, maar geeft geen antwoord op de vraag of de organisatie met de inzet van de middelen de beoogde beleidsdoelen bereikt. Deze relatie tussen het beleid en de besteding van de middelen staat centraal in het financieel beleid: het vertaalt de beleidsdoelen uit het koersplan in een begroting. Hierbij gaat het om doelmatigheid: hoe zetten we de financiële middelen zo in dat we onze (onderwijskundige) doelstellingen realiseren? En hoe maken we dat meetbaar? 
  Financieel beleid is meestal belegd bij de business controller die hiervoor zorg draagt in samenspraak met het bestuur. Daarnaast speelt het intern toezicht een rol. De Inspectie van het Onderwijs schrijft voor dat de intern toezichthouder erop moet toezien dat de organisatie de middelen doelmatig inzet. Mede gezien het maatschappelijke debat over de reserves van onderwijsorganisaties, is het belangrijk dat intern toezichthouders hierover publiek verantwoording afleggen.

Hoewel beiden belangrijk zijn, bestaat er niet altijd een duidelijke scheiding tussen financieel beheer en financieel beleid. Met name kleinere besturen hebben vaak geen controller en werken met een administratiekantoor dat zich meestal beperkt tot (een deel) van het financieel beheer. 

De planning- en controlcyclus

De planning- en controlcyclus bestaat uit de volgende stappen: beleidsvorming, sturing, beheersing, toezicht en verantwoording. Door de cyclus te doorlopen, formuleer je doelen, wordt een begroting gemaakt om de doelen te behalen, volg je de inzet van de budgetten en evalueer je de bereikte resultaten. Deze laatste stap - evaluatie -  is cruciaal, omdat je je op basis daarvan kunt verantwoorden over de inzet van de middelen en over de vraag in hoeverre dit heeft bijgedragen aan de doelen.

De cyclische manier van werken is belangrijk voor zowel grote als kleine schoolbesturen. In grotere organisaties zijn hier vaak meerdere specialismen betrokken, terwijl de bestuurder in een kleinere organisatie ‘van alle markten thuis moet zijn’ of daarvoor expertise inhuurt.

De volgende gremia spelen een rol in de planning- en controlcyclus:

• de bestuurder/het college van bestuur
• het toezichthoudend bestuur (penningmeester)/raad van toezicht (auditcommissie)
• de business controller/financial controller/beleidsmedewerker financiën/administratiekantoor
• de (Gemeenschappelijke) MedezeggenschapsRaad (GMR)
• een externe accountant.

Volg de jaarkalender

Het is handig om de planning- en controlcyclus zoveel mogelijk aan te laten sluiten op relevante wet- en regelgeving. Denk aan de wettelijke verplichting om het goedgekeurde jaarverslag over het voorgaande kalenderjaar voor 1 juli in te dienen bij het ministerie van OCW. Of aan de verplichtingen en termijnen uit de wet medezeggenschap op scholen (WMS). De planning moet ook passen bij het - in de jaarkalender vastgestelde - vergaderschema van de diverse gremia. Zij moeten daarbij steeds voldoende tijd krijgen om alle stukken vooraf te kunnen bestuderen. Ook stem je de cyclus af op bijvoorbeeld de administratie, tussentijdse rapportages en de publicatie van het jaarverslag.

Zeker niet vrijblijvend

De planning- en controlcyclus is zeker geen ‘rondje om de kerk’. Het bestuur neemt de onderdelen van de cyclus regelmatig onder de loep. Bijvoorbeeld naar aanleiding van een koerswijziging, in reactie op veranderingen in de omgeving of op basis van aanbevelingen van de raad van toezicht of de accountant. Als het nodig is, worden onderdelen aangepast.

Stel doelen (voor)op

Het schoolbestuur maakt om de vier jaar een strategisch beleidsplan of koersplan met daarin de doelen en ambities voor deze periode. Het koersplan geeft richting aan de vierjarenplannen en jaarplannen van de scholen, maar ook aan de kaderbrief, de jaarbegroting en de meerjarenbegroting. De doelen worden gekoppeld aan de begroting. Ook in de verantwoording worden de uitgaven aan de doelen gerelateerd.

Kwaliteit van het koersplan

Zo til je de kwaliteit van het koersplan naar een hoger niveau: 

• Evalueer het vorige koersplan en leer daarvan: welke gevolgen heeft de evaluatie voor beleidskeuzes, budgetverdelingen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden?
• Maak een kosten-batenanalyse: hoe verhouden de doelen zich tot de investeringen/lasten?
• Inventariseer welke gevolgen risicoanalyses, omgevingsverkenningen en scenario-beschrijvingen hebben voor het nieuwe koersplan.
• Bedenk welke groepen je bij het plan wilt betrekken (teams, schoolleiders, staf, medezeggenschap, raad van toezicht).
• Formuleer zowel op bestuursniveau als op schoolniveau doelen voor de verschillende beleidsdomeinen, zoals onderwijskwaliteit, personeel, financiën en huisvesting.
• Vertaal de doelen in concrete, meetbare (deel)resultaten, zodat je gedurende de uitvoering van het plan kunt volgen in hoeverre de doelen zijn bereikt.

Formuleer meetbare doelen

Vanzelfsprekend wil je aan het eind van een periode weten of de vooraf bepaalde doelen zijn behaald. Hoe concreter deze zijn geformuleerd, hoe gemakkelijker het is om te bepalen of ze behaald zijn. Formuleer doelen zo 'SMART' mogelijk: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. Bepaal bij elk doel ook zogenaamde prestatie-indicatoren. Hiermee kun je beoordelen in hoeverre een doel is bereikt.

De kaderbrief

In de kaderbrief staan de uitgangspunten voor de begroting. Bij grotere besturen maakt deze brief al langer onderdeel uit van de planning- en controlcyclus, bij kleinere besturen is dat vaak nog niet zo. De brief wordt zo nodig elk jaar bijgesteld.

De kaderbrief gaat in op de volgende onderwerpen: 

• de relatie tussen de doelen van het koersplan en de begroting
• het financieel kader (bijvoorbeeld of er sprake is van een sluitende begroting of van de inzet van (bovenmatige) reserves)
• de manier waarop de prognose van de leerlingenaantallen tot stand komt
• de rol van het formatieplan in het begrotingsproces
• de investeringsbegroting en het meerjaren onderhoudsplan
• de verdeling van middelen over de scholen en de bovenschoolse voorzieningen (met eventueel een verwijzing naar een apart beleidsdocument)
• de wijzigingen ten opzichte van de kaderbrief van het vorige jaar met een toelichting.

Het bestuur bespreekt de kaderbrief vóór de start van het begrotingsproces met de raad van toezicht (RvT) en met de Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad (GMR). De RvT moet de begroting - dus ook de kaderbrief - goedkeuren, en de GMR heeft adviesrecht op de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid en mag dus ook advies geven over de kaderbrief.

Verantwoorden: laat zien hoe het gaat

Een schoolbestuur heeft een maatschappelijke opdracht en voert deze uit met publieke middelen (lumpsum en doelsubsidies). Omdat het bestuur zelf bepaalt waaraan het de lumpsum besteedt, is het belangrijk daarover verantwoording af te leggen. Dit gebeurt in het jaarverslag, in het digitaal programma Vensters, en aan belanghebbenden, zoals toezichthouders, medezeggenschapsraden, schoolteams en ouders.

Verantwoorden betekent dat je laat zien hoe de middelen zijn ingezet en of de organisatie de gestelde doelen heeft behaald. Het draait om de koppeling van de middelen aan de doelen: vooraf (in de begroting), tijdens de uitvoering én achteraf (in het jaarverslag). Daarom is het belangrijk dat je bij het maken van de begroting al nadenkt over de verantwoording van (structurele en incidentele) middelen. Richt je processen en systemen hierop in. 

Discussie over lumpsum financiering

Er zijn veel discussies over de bekostiging van het onderwijs (met name over de lumpsum) en over de besteding van onderwijsgelden. In 2018 vroeg de Tweede Kamer advies aan de Onderwijsraad over de manier waarop de overheid het onderwijs bekostigt en over de verantwoordingsmogelijkheden van onderwijsorganisaties. De Onderwijsraad stelde vast dat zowel de overheid als het onderwijsveld beperkt inzicht hebben in de inkomsten en uitgaven van onderwijsorganisaties. Dat ligt enerzijds aan de complexiteit van de bekostiging (vanaf 2023 is dit voor een deel opgelost door de vereenvoudiging van de bekostiging), maar ook aan de gebrekkige verantwoording van de besteding van de middelen. Dat kan volgens de Onderwijsraad een stuk beter. De organen die hierbij een rol spelen zouden hiervoor beter moeten worden toegerust. De Onderwijsraad adviseerde om de lumpsumbekostiging te handhaven en om terughoudend te zijn met doelfinanciering.

Wat gebeurt er om je heen? Omgevingsverkenning, scenario’s en opties

Als schoolbestuur ben je continu op zoek naar de juiste balans tussen flexibiliteit en koersvastheid. Je moet inspelen op actualiteiten en ontwikkelingen, anders verlies je de aansluiting met je omgeving. Tegelijkertijd wil je niet al te veel afwijken van de ingezette koers en continuïteit bieden. Daarom onderzoekt het bestuur regelmatig wat er gebeurt (omgevingsverkenning), welke invloed dat kan hebben (toekomstscenario’s) en hoe het daarop kan anticiperen (opties). 

Een schoolbestuur functioneert in een dynamische en snel veranderende samenleving. Hoewel niet alle gebeurtenissen zijn te voorspellen - denk aan de coronapandemie - zie je ontwikkelingen vaak aankomen. Bijvoorbeeld de krapte op de arbeidsmarkt, of de bouw van een nieuwe wijk in de buurt. Om te voorkomen dat zulke gebeurtenissen je ‘overvallen’, is het zaak om regelmatig stil te staan bij de ontwikkelingen in je omgeving. Door dit gestructureerd en planmatig te doen en er verschillende gremia bij te betrekken, verklein je de kans dat je belangrijke factoren over het hoofd ziet en voor onaangename verrassingen komt te staan. 

Doe een omgevingsverkenning 

In een omgevingsverkenning inventariseren het bestuur de belangrijke ontwikkelingen, gebeurtenissen, trends, tegentrends en trendbreuken. Zowel mondiaal en landelijk als regionaal en lokaal.

Denk aan: 

• de gevolgen van een nieuw regeerakkoord
• de demografie van de lerarenpopulatie (pensioengolf, lerarentekort)
• politieke aandacht voor het (bovenmatig) eigen vermogen van onderwijsorganisaties
• demografische krimp of groei
• woningbouw in de omgeving
• klimaatverandering en -maatregelen.

Ook in een - op het eerste gezicht - stabiele omgeving zijn vaak allerlei ontwikkelingen gaande of in aantocht. Soms hebben deze pas op de langere termijn effect, maar dat maakt ze niet minder belangrijk. Immers: regeren is vooruitzien.

Tips voor de omgevingsverkenning

• Combineer verschillende (onderzoeks)methoden: interviews, brainstormsessies, literatuuronderzoek of observaties.
• Gebruik de toolbox Risicomanagement in het primair onderwijs van de PO-Raad
• Breng mensen met verschillende meningen en uit verschillende gremia bij elkaar en zorg voor een veilige sfeer waarin iedereen zich durft uit te spreken.
• Betrek mensen die op een hoger, abstracter niveau (landelijk en lokaal) nieuws en trends volgen.
• Trek niet te snel conclusies op basis van eerdere ervaringen; ontwikkelingen kunnen anders uitpakken dan in het verleden.
• Wees je bewust van 'tegentrends'. Als er bijvoorbeeld veel nadruk ligt op 'resultaatgericht werken', dan ontstaat vaak een tegenbeweging.
• Cluster de ontwikkelingen op 'inhoud'. Zo houd je het overzicht tijdens een grondige verkenning met veel ontwikkelingen en meningen. 

Ontwikkel toekomstscenario’s 

Op basis van de omgevingsverkenning ontwikkelt het bestuur mogelijke 'toekomstscenario's'. Dit zijn toekomstbeelden voor de middellange termijn. Hierin beschrijf je de omgeving/situatie waarin jouw organisatie terecht zou kunnen komen. Let op: je hebt het dan nog niet over de manier waarop de organisatie hiermee om zou kunnen gaan. Dat doe je pas in de volgende stap: het bedenken van ‘opties’.

Tips voor het ontwikkelen van toekomstscenario’s

• Beschrijf per (sub)cluster van ontwikkelingen waar deze ontwikkelingen afhankelijk van zijn. Wat is bepalend voor de omvang of de duur? Wat zijn mogelijke (extreme) gevolgen?
• Bepaal welke (sub)clusters de grootste invloed kunnen hebben op de organisatie en vorm je een beeld van hoe dat er concreet uitziet.
• Beschrijf hoe ontwikkelingen met elkaar samenhangen.
• Ontwikkel voor elk (sub)cluster van ontwikkelingen verschillende toekomstscenario’s. Scenario’s zijn geen toekomstvoorspellingen, maar toekomstverkenningen op basis waarvan je als organisatie besluit om al of niet op de betreffende ontwikkeling te anticiperen.
• Werk elk scenario uit in een ‘verhaal’ met een beginbeeld, een midden- en een eindbeeld. Een scenario is dus meer dan een beschrijving van de toestand op één bepaald toekomstig moment. Schets een pad van 'het nu' naar het eindbeeld.
• Beschrijf per toekomstscenario het droombeeld en ‘the worst case’. Dit geeft handvatten om bij het bedenken van opties vast te stellen hoe je in negatieve zin op het scenario moet anticiperen én hoe je de bijbehorende kansen optimaal kunt benutten.

Bedenk opties 

Een ‘optie’ is een mogelijke reactie op een toekomstscenario. Moeten we op deze toekomstige omstandigheid anticiperen of reageren? En zo ja, hoe gaan we dat doen? Bij elk scenario bedenk je wat de organisatie kan doen als dit daadwerkelijk gebeurt.

Tips voor het formuleren van opties

• Bedenk voor elk toekomstscenario meerdere opties, waarvan één van de opties is: niets doen of blijven doen wat je doet.
• Denk niet te snel in onmogelijkheden en heb oog voor kansen.
• Besteed bij iedere optie aandacht aan de verschillende organisatiedomeinen, zoals bestuur en organisatie, onderwijs, identiteit, financiën, personeel, huisvesting, facilitaire dienstverlening en ICT.

Combineer methoden

Je kunt verschillende methodes en werkvormen gebruiken om bovenbeschreven analyse uit te voeren. Denk aan enquêtes, interviews of een plenaire sessie. Van oudsher maken veel besturen een 'SWOT-analyse': ze analyseren de Strengths, Weaknesses, Opportunities en Threats. Nadeel hiervan is dat je al vanaf het begin een label of waardeoordeel toekent aan ontwikkelingen. Dat kan de uitwisseling van ideeën beperken. 

Welke methode je ook kiest, houd rekening met de volgende tips:

• Reserveer voldoende tijd en laat de waan van de dag even los. Door afstand te nemen, kom je vaak tot nieuwe inzichten die het proces en de uitkomst ten goede komen.
• Laat het proces begeleiden door een onafhankelijke procesbegeleider, die ervoor zorgt dat iedere stap voldoende aandacht krijgt.
• Zorg ervoor dat er notulen worden gemaakt, zodat je de uitkomsten kunt teruglezen en delen.

Zorg voor samenhang met het koersplan

Als de omgeving is verkend, toekomstscenario's zijn ontwikkeld en per scenario opties zijn bedacht, is het belangrijk om de verbinding te leggen met de missie en visie uit het koersplan. Deze visie staat vast en geldt voor de langere termijn, maar wordt gaandeweg wel gekleurd door wat er allemaal gebeurt. 

Wat is nu de beste optie uitgaande van de missie, de visie en het koersplan? Je kunt de verschillende opties van een toekomstscenario in het licht van het koersplan scoren. Hierdoor wordt duidelijk welke optie(s) het meest effectief is/zijn als een bepaald scenario zich voordoet. Als een optie in meerdere scenario's goed scoort, dan is de kans groot dat deze goede input geeft voor het bijsturen of ontwikkelen van beleid.

Blijf op koers én wees flexibel 

Het is onwerkbaar als om voortdurend mee te waaien met alle ontwikkelingen. Maar rigide vasthouden aan je plan terwijl de omgeving verandert, is ook niet slim, en zelfs risicovol. Door regelmatig een omgevingsanalyse uit te voeren, zorg je dat de organisatie op koers blijft én creëer je flexibiliteit. 

Vereenvoudiging lumpsum

Al jaren klonk de roep om de lumpsumbekostiging binnen het po te vereenvoudigen. De ingewikkelde systematiek bemoeilijkte niet alleen de voorspelbaarheid van de bekostiging, maar belemmerde ook het gesprek met de stakeholders over de begroting en verantwoording. In 2018 ging de algemene ledenvergadering van de PO-Raad akkoord met een voorstel tot vereenvoudiging van de bekostigingssystematiek. Dit voorstel werd door het ministerie van OCW uitgewerkt in een wetswijziging die per 1 januari 2023 is ingegaan. Uit reacties bleek dat sommige besturen de discussie en de daarop volgende besluitvorming hebben gemist, waardoor ze de soms forse consequenties van de wetswijziging voor hun bestuur niet hebben zien aankomen.

Begroten

Op basis van het koersplan maakt het bestuur een begroting. Dit is een overzicht van de verwachte kosten voor het komende jaar en de middellange termijn. De begroting bestaat uit vijf deelbegrotingen plus een toelichting.

De begroting is de financiële vertaling van het beleid dat het bestuur in het koersplan heeft geformuleerd voor het komende jaar en de jaren erna (2 tot 5 jaar). De begroting voor het eerste jaar is concreet en gedetailleerd, voor de jaren erna is deze globaler. 

Nadat de kaderbrief is vastgesteld - meestal rond de zomervakantie - begint het begrotingsproces. Voordat het bestuur de begroting vaststelt, wordt deze besproken met verschillende belanghebbenden, zoals schoolleiders en de GMR. Hoe lang het begrotingsproces duurt, hangt dan ook samen met de omvang van de organisatie. Grote schoolorganisaties beginnen vaak vroeg omdat ze met veel partijen begrotingsgesprekken willen voeren, terwijl eenpitters meestal wat later starten, zo rond de herfstvakantie. Het voordeel is dat er dan minder onzekerheden zijn over de bekostiging: na Prinsjesdag is er duidelijkheid over loon- en prijsbijstellingen en worden de beschikkingen voor het komende kalenderjaar afgegeven.

Onderdelen van de begroting

De begroting bestaat uit de volgende onderdelen:

1. Investeringsbegroting
2. Voorzieningenbegroting
3. Exploitatiebegroting
4. Liquiditeitsbegroting
5. De meerjarenbalans
6. Toelichting op de begroting

De investeringsbegroting

Op de investeringsbegroting staan de verwachte kosten van de aanschaf, vervanging en uitbreiding van materiële vaste activa gedurende de periode van de meerjarenbegroting. Deze begroting bepaalt de afschrijvingslast in de exploitatiebegroting, samen met de al aanwezige materiële vaste activa. 

Aandachtspunten:

• Maak onderscheid tussen vervangings- en uitbreidingsinvesteringen en leg de relatie met het koersplan/schoolplan.
• Denk ook aan de investeringen die voortvloeien uit het meerjarenonderhoudsplan; ook wanneer wordt gekozen voor verwerking van groot onderhoud via een voorziening, zullen uitbreidingen en kwalitatieve verbeteringen moeten worden geactiveerd. 
• Vervangingsinvesteringen: is het te vervangen activum helemaal afgeschreven? Zo niet, beoordeel dan of je het afboeken van eventuele restwaardes moet begroten.
• Vermeld of er voorwaarden zijn verbonden aan specifieke investeringen. Bijvoorbeeld: bij een bepaald aantal leerlingen moet extra schoolmeubilair worden aangeschaft.
• Het eerste begrotingsjaar is vaak gemakkelijk, maar begroot ook de kosten voor de volgende jaren zorgvuldig. Alleen dan kun je een goede liquiditeitsbegroting en meerjarenbalans maken.
• Benoem expliciet of budgethouders, na vaststelling van de begroting, groen licht hebben om de investeringen te doen of dat ze per investering offertes ter goedkeuring moeten overleggen.

De voorzieningenbegroting

De voorzieningenbegroting bevat de verwachte kosten van voorzieningen op basis waarvan de benodigde dotatie kan worden berekend. Bijvoorbeeld groot onderhoud en personele voorzieningen (langdurig zieken, werkeloosheid).

Aandachtspunten:

• Maak een goede prognose van de stand van de voorzieningen aan het begin van het eerste begrotingsjaar (de balansdatum van het huidige boekjaar). Dat is het startpunt van de voorzieningenbegroting. Bespreek met betrokkenen (bv. afdeling huisvesting of HR) welke onttrekkingen er nog komen.
• Groot onderhoud: zorg voor een actueel, beleidsrijk onderhoudsplan (componenten, tijdpad en uitvoeringsbedragen) dat voldoet aan de eisen die de accountant hieraan stelt.
• Personele voorzieningen: bespreek met de HR-professional wat er speelt. Je mag voorzieningen voor personele kosten (ziekte, werkeloosheid, duurzame inzetbaarheid) alleen opnemen op de balans als ze goed zijn onderbouwd en voldoen aan de geldende RJ richtlijnen. 

De exploitatiebegroting

Op de exploitatiebegroting staan de verwachte baten en lasten gedurende de begrotingsperiode. De investerings- en de voorzieningenbegrotingen worden in de exploitatiebegroting meegenomen.

Aandachtspunten:

• Maak een gedegen prognose van de verwachte leerlingenaantallen op basis van verschillende bronnen (bv. gemeente, arbeidsmarktplatform, LVS, schoolleiders). Vrijwel alle inkomende middelen (direct of indirect afkomstig van het Rijk) zijn immers gerelateerd aan het leerlingenaantal.
• Controleer de berekening van de te ontvangen middelen met de gegevens op DUO instellingsinformatie, zodra deze beschikbaar zijn.
• Zorg ervoor dat de administratie van het huidige boekjaar op orde is, zodat je de begroting baseert op actuele gegevens.
• Baseer de begroting van de personele kosten op de aanstellingen in het nieuwe schooljaar, bij voorkeur in september of oktober (augustus is als gevolg van de zomervakantie vaak niet volledig). Bepaal in overleg met schoolleiders en HR welke aanstellingen een einddatum hebben, bijvoorbeeld als gevolg van pensionering, en welke vacatures moeten worden opgenomen.
• Wanneer je kiest voor een indexatie, pas deze dan toe op baten én lasten (matching). Als je bijvoorbeeld uitgaat van een prijsbijstelling van 1,5%, ga er dan vanuit dat de materiële kosten met datzelfde percentage zullen stijgen. Als het gaat om loonbijstelling, kan het zijn dat de bekostiging al is toegekend/ontvangen, terwijl de cao-afspraken nog niet zijn afgerond (of andersom). Neem dit mee in de loonkosten of bekostiging. 
  Bijvoorbeeld: de gepubliceerde bekostigingstarieven voor het begrotingsjaar bevatten een loonbijstelling van 2%. Dit is loonruimte waarover nog cao-afspraken moeten worden gemaakt. De loonkosten vanuit de salarisadministratie moeten dan worden verhoogd met 2% voor het begrotingsjaar.
• Denk bij de opbouw van de exploitatiebegroting na over de verantwoording: zijn doelen en nieuw beleid herkenbaar of ‘verstopt’ in reguliere, doorlopende activiteiten?
• Begroot met het oog op het verantwoordingsritme (jaarverslag) bij voorkeur op kalenderjaar, maar richt je begroting zo in, dat je ook per schooljaar verantwoording kunt afleggen. Dit kan een eis zijn bij bijvoorbeeld gemeentelijke subsidies. Daarnaast kan dit het bestuur betere stuurinformatie bieden.

De liquiditeitsbegroting

De liquiditeitsbegroting geeft weer wat het effect is van de drie bovengenoemde deelbegrotingen op de liquiditeitspositie van de schoolorganisatie. Ook het aangaan of aflossen van langlopende schulden, staat in deze begroting. Verder bevat deze begroting geen nieuwe feiten.

Door de liquiditeitsontwikkeling gelijktijdig in beeld te brengen met de deelbegrotingen, kun je in een vroeg stadium zien of er sprake is van een gewenste ontwikkeling. Zo kun je in de begrotingsfase nog bijstellen in één of meer deelbegrotingen.

De meerjarenbalans

De meerjarenbalans beschrijft de effecten van de vier bovengenoemde deelbegrotingen op de activa en passiva van de organisatie. 

• Activa = kapitaal: de waarde van alle bezittingen (materiële vaste activa, vorderingen, liquide middelen
• Passiva = vermogen: de manier waarop de bezittingen zijn gefinancierd, met eigen en vreemd vermogen

Over de balansposten ‘vorderingen’ en ‘kortlopende schulden’ kun je op basis van de deelbegrotingen meestal geen uitspraken doen. Dat is echter geen probleem, omdat je er bij een meerjarenbalans van uitgaat dat die posten gedurende de gehele periode min of meer gelijk blijven. Dit tast de kwaliteit van de meerjarenbegroting niet aan en bespaart het schoolbestuur veel denkwerk.

Aandachtspunten:

• Maak voordat je de meerjarenbalans opstelt een goede prognose van de startpositie (de beginbalans van het eerste begrotingsjaar).
• Vergelijk de meerjarenbalans met de meerjarenbalans van de vorige begrotingsperiode. Is er sprake van een consistente ontwikkeling? Zo nee, kun je dat verklaren?
• Bereken bij de meerjarenbalans enkele kengetallen (bv. liquiditeit, solvabiliteit, weerstandsvermogen en (mogelijk) bovenmatig vermogen) om te (laten) zien hoe de balansverhoudingen zich zullen ontwikkelen, of de uitkomsten binnen de door het bestuur gewenste bandbreedtes vallen en of ze passen bij de signaleringswaarden van de Inspectie van het Onderwijs.

Hieronder zie je de relatie tussen de deelbegrotingen: 

Toelichting op de begroting

In de toelichting legt het bestuur uit hoe het koersplan is uitgewerkt in de verschillende deelbegrotingen. Dit deel is toegankelijk geschreven en ook te begrijpen door mensen zonder financiële achtergrond. 

Aandachtspunten:

• Beschrijf welke uitgangspunten de basis vormen voor de begroting: zoals de kaderbrief, prognose leerlingenaantallen, eindejaarsverwachting van het huidige jaar, bekostigingstarieven, aannames over (voortzetting van) subsidies en indexaties.
• Laat zien hoe de middelen over scholen en bovenschoolse afdelingen worden verdeeld, zodat alle budgethouders weten welk budget zij hebben voor het komende jaar. Verwijs hierbij naar het vastgestelde allocatiebeleid.
• Bouw de toelichting zo op, dat je deze structuur ook kunt gebruiken voor de verantwoording (tussentijdse rapportages en jaarverslag). De begroting maakt immers deel uit van de planning- en controlcyclus. Vraag je daarom af hoe je straks kunt laten zien of de in de begroting verwerkte plannen zijn gerealiseerd. Dit vereist mogelijk ook aanpassingen in de administratie (labeling door kostenplaatsen, kostendragers, kostensoorten).
• Beschrijf het begrotingsproces: welke stappen zijn doorlopen, wie zijn er betrokken en in welke rol? Hoe gaat het verder?
• Maak gebruik van goede voorbeelden van toelichtingen uit het veld en combineer deze met de specifieke wensen van de eigen organisatie.

Tools

Eenpitters kunnen de begroting (inclusief deelbegrotingen) vormgeven in een Excel model met meerdere werkbladen en een geschreven toelichting. Vallen er meerdere scholen onder het bestuur, dan kun je beter gebruikmaken van online software. Daarmee voorkom je fouten, creëer je transparantie voor schoolleiders en budgethouders, en kun je hen op een veilige manier bij het begrotingsproces betrekken.

Er bestaan verschillende speciaal voor het onderwijs ontwikkelde systemen waarmee je, in tegenstelling tot de traditionele Excelmodellen, ook tussentijdse rapportages en prognoses kunt maken. De softwareleverancier zorgt ervoor dat het systeem wordt geactualiseerd op basis van bekostigingsregelingen en cao’s.

Financiële onzekerheden in de begroting

Omdat een begroting over de toekomst gaat, heb je per definitie te maken met onzekerheden. Je kunt hier op verschillende manieren mee omgaan, maar het is in ieder geval verstandig om een zekere mate van flexibiliteit in te bouwen. Zorg daarnaast voor voldoende 'weerstandscapaciteit' om financiële tegenvallers op te vangen. 

Schoolorganisaties baseren hun begroting op dit soort gegevens:

• de leerlingenaantallen op de teldatum die bepalend is voor de bekostiging
• de bekostigingsregelingen van het ministerie van OCW
• de actuele cao en werkgeverspremies 
• eventuele indexatie van loonkosten of bekostiging (matching)
• verwachte prijsverhogingen (materiële kosten)

De hiervan afgeleide baten en lasten - die vaak met twee cijfers achter de komma op de begroting staan - suggereren een zekerheid die er niet is. Een begroting gaat immers over de toekomst, en in de toekomst zijn er altijd onzekerheden.  

Bouw voldoende flexibiliteit in 

Een goede begroting houdt rekening met onzekerheden. Er is flexibiliteit ingebouwd om tijdens de begrotingsperiode te kunnen reageren op onverwachte ontwikkelingen.

Bij bepaalde begrotingsposten is het een must om flexibiliteit in te bouwen, bijvoorbeeld voor de inhuur van externe expertise. Immers: valt er onverwacht een directeur of IB’ er uit, dan moet er geld begroot zijn om een interimmer aan te stellen om de continuïteit en de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen. 

Er staan ook posten op de begroting waarbij flexibiliteit juist niet nodig of zelfs ongewenst is, bijvoorbeeld als het gaat om het leermiddelenverbruik. Op basis van leerlingenaantallen en ervaringscijfers kun je het gebruik van leermiddelen (vooraf) goed berekenen. Door deze begrotingspost vast te stellen, weten budgethouders waar ze aan toe zijn en zullen zij kritisch zijn bij de inkoop van leermiddelen.

Zorg voor een hoge weerstandscapaciteit

In 2009 introduceerde de commissie Don het begrip ‘weerstandscapaciteit’. Dit is de capaciteit van een organisatie om financiële tegenvallers op te vangen.

Weerstandcapaciteit bestaat uit twee componenten:

• De financiële buffer: het geld dat het bestuur achter de hand heeft - op de balans - om onverwachte tegenvallers te kunnen opvangen. Je kunt de toolbox Ricomanagement in het primair onderwijs gebruiken om de hoogte van de financiële buffer te berekenen. 
• Neerwaartse flexibiliteit van de uitgaven: de mate waarin het bestuur op korte of middellange termijn in staat is om te bezuinigen. Omdat het grootste deel van de lasten van onderwijsorganisaties bestaat uit personele verplichtingen, is de neerwaartse flexibiliteit van veel schoolbesturen beperkt.

Om te beoordelen of de begroting financiële onzekerheden op kan vangen, is het verstandig om na te gaan of de vermogenspositie en de begroting samen voldoende weerstandscapaciteit hebben. Soms inventariseert het bestuur vooraf mogelijke bezuinigingsopties.

Is je weerstandcapaciteit hoog, dan kun je met vertrouwen naar de toekomst kijken. Er is dan immers voldoende financiële ruimte om binnen de begroting snel en adequaat te reageren als er zich onverwachte kosten voordoen. Is de capaciteit beperkt, dan moet je de begroting opnieuw bekijken en herzien.

Methoden voor meerjarig rekenwerk

Je kunt verschillende methoden gebruiken om de baten en lasten te berekenen over een langere periode. Bij het opstellen van een meerjarenbegroting gebruik je bijna altijd extrapolatie en indexering.

De meerjarenbegroting heeft niet alleen betrekking op nieuw beleid, maar laat ook zien hoe bestaand beleid financieel doorwerkt in de toekomst, ofwel hoe bestaande baten en lasten zich zullen ontwikkelen. Historische cijfers zijn hiervoor goede voorspellers: je extrapoleert cijfers uit het recente verleden naar de toekomst.

Extrapoleren

Om de cijfers van de afgelopen jaren goed te extrapoleren, is het verstandig om deze kritisch onder de loep te nemen en op zoek te gaan naar achterliggende patronen in de baten en de lasten. Als je die patronen herkent, kun je de toekomstige omvang van die bedragen namelijk beter voorspellen.

Houd bij het extrapoleren rekening met het volgende factoren:

• Incidenteel of structureel
  Stel per grootboekrekening vast of er incidentele posten zijn. Deze neem je niet mee in de extrapolatie. Gaat het om incidentele kosten of baten die elk jaar terugkeren, dan kun je een structurele opslag toepassen.
• Vast of variabel
  De omvang van de organisatie wordt bepaald door het leerlingenaantal en het aantal personeelsleden. Vaste baten en lasten, bijvoorbeeld het jaarlijkse tuinonderhoud, veranderen niet door een toe- of afname van de omvang. Maar er zijn ook veel variabele lasten, bijvoorbeeld leermiddelengebruik en scholing, die wél meebewegen. Er zijn drie soorten variabele lasten:
  • Lasten zijn proportioneel variabel als hun stijging of daling volledig in overeenstemming is met de ontwikkeling van een of meer andere variabelen. Bijvoorbeeld: als het leerlingenaantal met 50% afneemt, dan dalen ook de licentiekosten voor educatieve software met 50%.
  • Lasten zijn progressief variabel als zij sneller stijgen dan een andere variabele. Bijvoorbeeld: de kosten van ziekteverzuim van personeel gaan gelijk op met de formatieomvang, maar op het moment dat er veel mensen ziek zijn, staan de andere teamleden meer onder druk, waardoor het ziekteverzuim toeneemt.
  • Lasten zijn degressief variabel als ze dalen wanneer een andere variabele stijgt. Bijvoorbeeld: een contributie die op basis van een staffel wordt berekend. Naarmate er meer leerlingen zijn, daalt het bedrag per leerling.

Indexeren

Een organisatie heeft elk jaar te maken met prijsstijgingen. Soms worden deze vroeg aangekondigd of zijn ze vastgelegd in een meerjarig contract, maar het gebeurt ook vaak dat je pas ziet wat de nieuwe (hogere) bedragen zijn nadat de begroting is vastgesteld. Het is raadzaam om in de begroting rekening te houden met verwachte prijsstijgingen door baten en lasten te indexeren.

• Matching materiële kosten
  Bij indexering is het matchingprincipe belangrijk. Het prijsgevoelige deel van de bekostiging wordt jaarlijks geïndexeerd (de prijsbijstelling). Na Prinsjesdag is de prijsbijstelling voor het komende kalenderjaar bekend. Als je materiële lasten indexeert, indexeer dan ook het prijsgevoelige deel van de bekostiging, en vice versa. Als dat niet matcht, dan reken je je rijk of juist arm.
  Dit betekent overigens niet dat de prijsbijstelling overeenkomt met de prijsstijgingen die leveranciers toepassen. De prijsbijstelling is gebaseerd op de ontwikkeling van de netto materiële overheidsconsumptie (IMOC), terwijl leveranciers hun prijsverhogingen vaststellen op basis van de eigen kosten- en marktontwikkeling.

• Matching personele kosten
  Ook het loongevoelige deel van de bekostiging wordt jaarlijks geïndexeerd (loonbijstelling), en ook dit percentage is na Prinsjesdag bekend, maar dan voor het lopende kalenderjaar. De loonbijstelling wordt verwerkt in de cao voor het primair onderwijs. Verraderlijk is dat er sprake kan zijn van een verschil in timing: cao-onderhandelingen duren soms lang, waardoor het akkoord met terugwerkende kracht ingaat of start met een eenmalige uitkering (als compensatie voor de maanden waarin de nieuwe cao niet is toegepast). Omdat circa 90% van de lasten in het primair onderwijs personele lasten zijn, is matchen hier van groot belang.

Toelichting

In de toelichting op de begroting bespreekt het bestuur de toegepaste methoden (parameters, aannames en bronnen) en de effecten daarvan op baten en/of lasten. Dat is belangrijk omdat de werkelijkheid altijd in meerdere of mindere mate afwijkt van de begroting. Een goede, uitgebreide toelichting geeft houvast om de verschillen te verklaren gedurende de realisatie (tussentijdse rapportages en jaarverslag).

Financiële verantwoording

In de planning- en controlcyclus is vastgelegd wanneer het bestuur rapporteert over de financiële stand van zaken. De tussentijdse rapportages laten zien in hoeverre het voorgenomen beleid is gerealiseerd en of de baten en lasten zich ontwikkelen volgens de begroting.

Het bestuur informeert de verschillende gremia binnen de organisatie - budgethouders, toezichthouders - regelmatig over de vorderingen van het voorgenomen beleid en de daarmee gepaard gaande lasten en baten. Bijvoorbeeld elk kwartaal of tertiaal. Zo weten de budgethouders waar ze aan toe zijn, kunnen zij zo nodig bijsturen, en bevat het jaarverslag later geen grote verrassingen.

Volg de vastgelegde frequentie  

In de laatste vergadering van het jaar, vlak voor de kerstvakantie, stelt het bestuur - na goedkeuring door de toezichthouder -  de begroting vast voor het komende kalenderjaar. In de planning- en controlcyclus is vastgelegd wanneer er gedurende het jaar tussentijdse rapportages worden gemaakt. Drie á vier weken na afloop van de afgesproken periode levert het bestuur de rapportage aan bij de budgethouders en andere relevante gremia. Het houdt hierbij rekening met de schoolvakanties. Het zou jammer zijn als de raad van toezicht de rapportage over de maanden april t/m juni pas in kan september bespreken. 

Veel (deel)budgethouders zijn tegenwoordig niet meer afhankelijk van de tussentijdse rapportages, doordat zij hun budget continu online kunnen monitoren. Je kunt dit faciliteren door gebruiksvriendelijke systemen/dashboards aan te schaffen en de gebruikers te trainen/ondersteunen. 

Zorg dat de basis op orde is

Om een betrouwbare tussenrapportage te maken, moet de financiële administratie op orde zijn. Alle uitgaven en inkomsten - zowel in de financiële administratie (FA) als in de salarisadministratie (PSA) - moeten juist, volledig en in de betreffende periode geboekt worden.

Daarnaast zijn de volgende zaken belangrijk:

• Zorg voor een ‘schone’ balans, zodat je de verlies- en winstrekening goed kunt interpreteren. ‘Parkeer’ gedurende het jaar dus geen baten en lasten op de balans (bijvoorbeeld als ‘kruisposten’) waardoor ze pas later in de verlies- en winstrekening terechtkomen.
• Voorkom dat facturen en salarismutaties te lang blijven liggen.
• Spreid jaarbedragen (zowel baten als lasten) over de periodes waarop ze betrekking hebben, zodat je goed kunt inschatten hoe het jaar financieel zal verlopen.
• Gebruik kostenplaatsen, kostendragers en kostensoorten om de koppeling tussen het beleid en lasten en baten zichtbaar te maken. Zo herkent de lezer in de rapportages de beleidsdoelen waarover eerder tijdens de behandeling van de begroting is gesproken.

Kies bewust voor een hard close of soft close

Plan het maken van een momentopname van de administratie zorgvuldig in. Doe je dit te vroeg, dan kunnen bepaalde baten en lasten ontbreken. Ben je te laat, dan is de informatiewaarde mogelijk minder of zijn cijfers achterhaald. Je kunt bij de afsluiting van een periode kiezen voor een ‘hard close’ of voor een ‘soft close’.

• Hard close. Bij een 'hard close' wordt er na de afsluiting niets meer in de betreffende periode geboekt. Dus ook geen facturen en subsidies die later binnenkomen en horen bij de eerdere periode. Een 'hard close' is meer werk dan een 'soft close', maar zorgt er wel voor dat je gedurende het jaar gedisciplineerd een aantal controles en correcties uitvoert. Het einde van het kalenderjaar is altijd een 'hard close'.
• Soft close. Kies je voor een 'soft close', dan kun je na afsluiting van een periode nog baten en lasten in de betreffende periode wijzigen. Bijvoorbeeld omdat er nog facturen binnenkomen die horen bij de voorgaande periode. Voordeel van een 'soft close' is dat je de baten en lasten boekt in de periode waarop ze betrekking hebben en dat je de ontwikkeling hiervan (bijvoorbeeld loonkosten per maand) beter kunt monitoren.

Voeg een eindejaarsverwachting toe

Het is raadzaam om aan alle tussentijdse rapportages een jaarprognose of eindejaarsverwachting (EJV) toe te voegen. Hierdoor is zichtbaar wat de verschillen zijn ten opzichte van de jaarbegroting. Door de verschillen toe te lichten, leg je de basis voor de volgende rapportage en voor het bestuursverslag.

Een tabel in de rapportage kan er zo uitzien:

Geef toelichting op bijzonderheden  

De tussenrapportage bevat een toelichting die antwoord geeft op de volgende vragen:

• Wat was het schoolbestuur in de verslagperiode van plan? Wat waren de (tussen)doelen, met welke acties wilde het bestuur die doelen bereiken en welke budgetten zijn er gereserveerd voor die acties en voor de reguliere exploitatie?
• Hoe verhouden de gerealiseerde baten en lasten zich tot de begroting? Wat zijn de afwijkingen (in euro’s en percentages) en wat zijn de oorzaken van die afwijkingen?
• Hoe verhoudt de inzet van middelen zich tot de doelverwezenlijking? Zijn er belangrijke afwijkingen?
• Hoe moeten de financiële afwijkingen en de afwijkingen in de doelverwezenlijking worden beoordeeld?
• Zijn de afwijkingen te verhelpen in de volgende periode(s)? Of worden het beoogde doel en/of het bijbehorende financiële eindresultaat niet behaald?
• Hoe zal het resultaat zich in de komende periode(s) ontwikkelen?

Je kunt de antwoorden op deze vragen samenvatten in een tabel:

Beperk je in de toelichting tot de bijzonderheden. Beleid dat zich conform de begroting ontwikkelt, hoef je bijvoorbeeld niet toe te lichten.

Afhankelijk van de specifieke situatie van je schoolorganisatie, kun je in de rapportage ook kengetallen en niet-financiële gegevens opnemen. Bijvoorbeeld het leerlingaantal ten opzichte van de prognose in de begroting, het ziekteverzuim of de liquiditeit.

Geef een update van de risico’s

De inventarisatie en de analyse van risico’s maken deel uit van de planning- en controlcyclus en de uitkomsten ervan hebben een vaste plek in de continuïteitsparagraaf van het bestuursverslag. Daarom geef je in de tussentijdse rapportage een update: hoe staat het met de risico’s? Zijn bepaalde risico’s groter of kleiner geworden? Zijn er nieuwe risico’s die aandacht of actie vereisen? De toolbox Ricicomanagement van de PO-Raad kan je hierbij op weg helpen. 

Financial control en business control

Voor zowel grote als kleine schoolorganisaties geldt dat zij de 'financial control' en de 'business control' apart beleggen. Dit is nodig voor een goed financieel beheer en beleid. Wat houden deze functies in? En waarom zijn ze allebei belangrijk? 

Financial control

De financial controller voert de planning- en controlcyclus uit. De controller staat aan het hoofd van de financiële administratie, stuurt en bewaakt een kostenefficiënte inzet van de financiële middelen en zorgt voor een goed financieel beheer. Heeft het bestuur de financiële administratie uitbesteed, dan is de financial controller de contactpersoon voor het administratiekantoor. De financial controller is de spin-in-het web tussen administratieve uitvoerders, bestuur, stafmedewerkers (HR, huisvesting), schoolleiders en administratief medewerkers op de scholen.

Als uitvoerder van de planning- en controlcyclus voert de financial controller de volgende taken uit:

• De begroting opmaken en budgetvoorspellingen doen.
• Financiële controles uitvoeren.
• Rapportages voorbereiden, zoals tussentijdse rapportages en het financiële deel van het bestuursverslag.
• Financiële analyses maken en verbanden leggen ter ondersteuning van het bestuur en het stafbureau.
• Bestuurlijke besluitvorming voorbereiden; de financiële aspecten in kaart brengen.
• Liquiditeit bewaken.
• Vooraf afgesproken kengetallen opstellen.

Daarnaast houdt de financial controller zich bezig met het beheren en verbeteren van financiële processen. Hij/zij leidt budgethouders op en ondersteunt hen bij het gebruik van de systemen waarmee zij hun budget kunnen monitoren. De controller houdt bovendien wijzigingen in wet- en regelgeving in de gaten, en reageert waar nodig.

Of de financial controller al deze taken zelf uitvoert, is afhankelijk van de omvang van het schoolbestuur. Ze kunnen ook worden belegd bij een administratiekantoor of bij anderen in de organisatie. Maar wie deze taken ook uitvoert, ze zijn van groot belang. Je bent als schoolorganisatie immers wettelijk verplicht om een ordentelijke administratie te voeren, een begroting op te stellen en in een jaarverslag verantwoording af te leggen. Daarnaast is het bestuur afhankelijk van de door financial control verzorgde informatie om de organisatie te leiden en bij te sturen.

Business control

De business controller borduurt - op een hoger niveau - voort op het werk van de financial controller. Hij of zij optimaliseert organisatieprocessen en adviseert het bestuur (gevraagd en ongevraagd) over strategische besluiten die de doelen in het koersplan kunnen raken. De business controller zorgt ervoor dat het koersplan een financiële paragraaf bevat en is betrokken bij de invulling hiervan. Naast adviseur, is hij/zij als critical friend van het bestuur nauw betrokken bij de risico-inventarisatie en de analyse daarvan: wat komt er intern en extern op ons af? Wat betekent dat voor de organisatie? En hoe kun je daar als bestuur het beste op inspelen?

De business controller is ook adviseur van de raad van toezicht. In uitzonderlijke omstandigheden kan hij/zij - in het belang van de organisatie/de scholen - het bestuur passeren en een zaak rechtstreeks onder de aandacht brengen van de raad van toezicht. De business controller is hierover transparant naar het bestuur, en doet dit alleen nadat hij/zij heeft vastgesteld dat er geen alternatieven (meer) zijn. Het is belangrijk dat deze rol is opgenomen in de functieomschrijving van de business controller.

Twee aparte functies

Voor grote besturen is het gezien de complexiteit van de organisatie vanzelfsprekend dat ze naast een of meer financial controllers ook een business controller in dienst hebben. Kleine schoolorganisaties beleggen de business control vaak extern. Het is belangrijk dat het bestuur er in ieder geval voor zorgt dat de business control ergens is belegd en beseft dat financial control en business control twee aparte functies zijn, die verschillende competenties vereisen.

Vermogenscomponenten reserves en voorzieningen

Wanneer kies je voor een bestemmingsreserve? Wat zijn de voor- en nadelen van reserves op stichtingsniveau en op schoolniveau? Welke regels gelden er voor het maken van een voorziening? Dit deel gaat in op twee belangrijke categorieën aan de creditzijde van de balans: reserves en voorzieningen.

Eigen vermogen

Het eigen vermogen is het saldo van de bezittingen (‘activa’) en schulden (‘passiva’) van de organisatie. Het eigen vermogen groeit als het schoolbestuur een positief jaarresultaat behaalt, en neemt af als dit resultaat negatief is.

Het eigen vermogen bestaat uit een 'publieke reserve' en (vaak) een 'private reserve'. De publieke reserve bestaat uit de middelen die het schoolbestuur ontvangt van de overheid. De private reserve is afkomstig uit private bronnen, zoals de vrijwillige ouderbijdragen. Veel schoolbesturen kiezen ervoor om de publieke en de private reserves administratief te scheiden. Zij brengen de vrijwillige ouderbijdragen en de activiteiten die daarmee worden gefinancierd bijvoorbeeld onder in een aparte rechtspersoon. Als we hier spreken over ‘reserve’, dan hebben we het uitsluitend over de publieke reserve.

De reserve van het schoolbestuur dient als een buffer. De omvang ervan zegt iets over de financiële gezondheid van de organisatie. Is de reserve te laag, dan kan het bestuur in de problemen komen als er iets tegen zit. Is deze te hoog, dan is dat een signaal dat de middelen niet worden ingezet voor het beoogde doel, namelijk het geven van goed onderwijs.

Als de jaarrekening is opgemaakt en het jaarresultaat bekend is, bepaalt het bestuur wat er moet gebeuren met de algemene reserve. Wordt het jaarresultaat hieraan toegevoegd/hiermee verminderd? Of krijgt (een deel van) de reserve een bepaalde bestemming, gericht op een specifiek bestedingsdoel? Besturen kiezen vaak voor zo'n ‘bestemmingsreserve’ als ze uitgaven verwachten waar volgens de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving geen voorziening voor mag worden gevormd. Bestemmingsreserves zijn niet zo vrij besteedbaar als de algemene reserve, maar je kunt de bestemming met een bestuursbesluit wel altijd aanpassen als dat wenselijk is.

Reserves op stichtings- en/of schoolniveau

Het schoolbestuur kan ervoor kiezen om bestemmingsreserves te vormen op: 

• Centraal niveau: middelen worden onttrokken of toegevoegd aan de reserves op basis van het resultaat van de organisatie als geheel
• Schoolniveau: middelen worden onttrokken of toegevoegd aan de reserves op basis van het (deel)resultaat van de scholen (vaak in combinatie met reserves op centraal niveau)

Het kiezen van een bestemmingsreserve op schoolniveau heeft voor- en nadelen. Voordeel is dat scholen de gelden die ze niet hebben uitgegeven, kunnen ‘meenemen’ naar het volgende jaar. Daarmee voorkom je dat scholen in de laatste maanden van het jaar de resterende middelen (ondoelmatig) gaan uitgeven omdat ze deze anders kwijtraken.​​​​ Een keerzijde is dat de centrale organisatie niet over deze middelen kan beschikken zonder ze te ‘onteigenen’. Daarnaast is het lastig om te sturen op het centrale resultaat als scholen uit hun reserves putten. Daarom kiezen schoolbesturen vaak voor een tussenoplossing: het bestuur staat schoolreserves toe met een bepaald maximum. En scholen mogen alleen reserves inzetten als dat past binnen het gewenste resultaat van de organisatie als geheel.

Voorzieningen

Een voorziening is een bedrag dat het bestuur reserveert voor mogelijke kosten in de toekomst. In tegenstelling tot bestemmingsreserves, gelden hiervoor regels die zijn vastgelegd in de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving:

• De voorziening is opgenomen op de balans (onderdeel van het vreemd vermogen) als het waarschijnlijk is of vaststaat dat er op de balansdatum een verplichting bestaat waarvan de omvang of het moment op de balansdatum nog niet bekend is. Als later blijkt dat de voorziening niet (volledig) nodig is, dan zal deze vrijvallen ten gunste van het resultaat. Je mag de voorziening dus niet direct voor een ander doel gebruiken.
• De voorziening is onderbouwd en de accountant controleert de legitimiteit ervan.

Bekende voorzieningen in het primair onderwijs

Voorziening groot onderhoud

De bekendste voorziening is de 'voorziening groot onderhoud'. Het bestuur onderbouwt deze door een actueel, beleidsrijk meerjarenonderhoudsplan. Hierin staat welk onderhoud op welk moment wordt uitgevoerd. Uit dit plan kun je afleiden hoeveel middelen er op de balansdatum moeten zijn om deze toekomstige uitgaven te kunnen doen.

Over de voorziening groot onderhoud was de afgelopen jaren veel te doen. Meer weten over de geldende regels? Kijk verderop de site van de PO-Raad.

Personele voorzieningen

Personele voorzieningen vloeien voort uit de werkgeverschapstaak van de organisatie en zijn gebaseerd op afspraken in bijvoorbeeld de cao of een reglement.

Bekende personele voorzieningen zijn:

• Jubileumvoorziening op basis van de diensttijd van de medewerkers (gebruik de tool van de PO-Raad).
• Duurzame inzetbaarheid op basis van afspraken met medewerkers (tool van de PO-Raad).
• Werkloosheid (conform het reglement van het Participatiefonds) op basis van onherroepelijke ontslagafspraken en de kans dat de ex-medewerker een werkeloosheidsuitkering zal ontvangen (tool van de PO-Raad).
• Voorziening transitievergoeding conform de Wet arbeidsmarkt in balans (tool van de PO-Raad).
• Voorziening Langdurig zieken, gebaseerd op casussen waarbij het onwaarschijnlijk is dat de zieke medewerker terugkeert.

Voorzieningen worden meestal gevormd op centraal niveau. Op basis van de onderbouwing van de voorziening, kan de dotatie worden berekend (lasten in de verlies- en winstrekening). Doen de uitgaven zich voor na de balansdatum? Dan worden deze ten laste gebracht van de voorziening (balans) en niet van de verlies- en winstrekening.

Verantwoording aan de toezichthouder

De intern toezichthouder is verantwoordelijk voor het financieel beleid en financieel beheer. De bestuurder moet de toezichthouder regelmatig en adequaat informeren zodat hij/zij zijn werk goed kan doen. Welke aandachtspunten spelen hierbij een rol?

Scheid bestuur en toezicht 

Volgens de Wet Goed onderwijs, goed bestuur (2010) moeten schoolbesturen 'het bestuur' en 'het intern toezicht' van elkaar scheiden. De taken en bevoegdheden van de interne toezichthouder of het interne toezichthoudend orgaan 'zijn zodanig dat hij een deugdelijk en onafhankelijk intern toezicht kan uitoefenen' (art. 17c lid 2 Wpo). 

Je kunt de scheiding van bestuur en toezicht regelen op twee manieren:

• Functionele scheiding: het one-tier-model
  Bestuur en toezicht zijn ondergebracht bij verschillende mensen in één orgaan, bijvoorbeeld een vrijwilligersbestuur. Dit model doet een groot beroep op de rolzuiverheid van de bestuurders en toezichthouders. Door de kleinschaligheid komt dit model in het primair onderwijs veel voor.
• Organieke scheiding: het two-tier-model
  Bestuur en toezicht zijn ondergebracht bij twee verschillende organen. Het bestuur is ondergebracht bij het college van bestuur/de directeur-bestuurder en het toezicht bij de raad van toezicht.

Om de rol van toezichthouder goed te kunnen vervullen, is het essentieel dat de toezichthouders onafhankelijk zijn. Daarnaast is het noodzakelijk dat het bestuur verantwoording aflegt door de toezichthouder adequaat en regelmatig te voorzien van meetbare én merkbare informatie. In de planning- en controlcyclus is vastgelegd hoe en hoe vaak het bestuur dat doet. Ook spreken bestuur en toezicht af hoe en hoe vaak de toezichthouder zelf, onafhankelijk van het bestuur, informatie verzamelt.

De leden van de PO-Raad hebben gezamenlijk vastgesteld wat zij verstaan onder goed bestuur in de Code Goed Bestuur in het primair onderwijs (geactualiseerd in 2020). Het is een leidraad voor schoolbesturen en toezichthouders bij het realiseren van goed bestuur en goed toezicht.

Aandachtspunten in de informatievoorziening

In het toezichtkader beschrijft de toezichthouder waar het intern toezicht zich op richt en waarover, hoe vaak en hoe de toezichthouder wil worden geïnformeerd.

Daarbij zijn de volgende zaken belangrijk:

• Integraliteit
  Richt de informatievoorziening zo in dat de toezichthouder altijd zicht heeft op alle relevante beleidsterreinen (waaronder financiën): is de organisatie op koers? Welke middelen zijn ingezet? Welke strategische doelen/jaardoelen zijn daarmee behaald?
• Heldere status
  Maak duidelijk met welk doel gegevens/rapportages aan de toezichthouder worden voorgelegd: uitsluitend ter informatie? Of ter goedkeuring of verantwoording (conform de statuten of wet- en regelgeving)?
• Werkbare frequentie
  Omdat het medewerkers en toezichthouders tijd en de organisatie geld kost om gegevens te verzamelen, te bewerken en te verwerken, is het zaak om hierin de juiste frequentie te vinden. Zorg ervoor dat toezichthouders goed geïnformeerd blijven, en dat de tijdsinvestering in verhouding staat tot het doel dat ermee moeten worden bereikt.
• Werkbare hoeveelheid
  Overspoel toezichthouders niet met informatie. Dat leidt af van de hoofdlijnen en kan leiden tot ‘taakvervaging’ van de bestuurder en de toezichthouder. Bovendien bestaat het risico dat er in vergaderingen dan onvoldoende tijd overblijft om aandacht te besteden aan belangrijke ontwikkelingen.
• Evenwicht tussen meten, reflecteren en vooruitzien
  Informeer toezichthouders niet alleen in de vorm van kengetallen en meetbare resultaten, maar bied ook voortgangsverslagen en reflecties. Dit soort documenten zijn informatief, omdat je daarin als bestuurder kunt reflecteren op de aard en betekenis van resultaten en aandacht kunt besteden aan de (nabije) toekomst.
• Objectiviteit waarborgen
  De toezichthouder is voor zijn/haar informatievoorziening afhankelijk van de bestuurder, die daarin op zijn/haar beurt weer (deels) afhankelijk is van stafmedewerkers, schooldirecteuren of externen. Zorg daarnaast voor objectieve informatie, bijvoorbeeld door als toezichthouder zelf informatie in te winnen of door derden te vragen om toe te zien op de betrouwbaarheid van informatie (accountant, inspectie, klachtencommissie, GMR).
• Early warning
  Informeer de toezichthouder vroegtijdig over zaken die risico’s met zich meebrengen voor de continuïteit, cultuur of reputatie van de organisatie en die op korte termijn aandacht of actie vragen. Denk aan zaken als: 
  • zorgelijke ontwikkelingen in de liquiditeit
  • personeelstekorten
  • substantiële afwijkingen tussen de begroting en de uitgaven
  • klachten
  • meldingen van een (arbeids)conflict of vergrijp
  • (negatieve) publiciteit.

Financieel beleid en financieel beheer

Financieel toezicht is vaak ondergebracht bij een auditcommissie binnen de raad van toezicht. Goed financieel toezicht richt zich op de kwaliteit van het financieel beleid en op het financieel beheer.

• Financieel beleid is erop gericht dat de doelen van het koersplan worden behaald en dat de continuïteit van de organisatie is gewaarborgd.
• Financieel beheer is gericht op het bewaken van de koers. Het gaat hierbij om acties en spelregels die moeten voorkomen dat:
  - de inzet van middelen aan focus verliest
  - vooraf gestelde grenzen worden overschreden
  - risico’s onvoldoende worden bestreden
  - nieuwe risico’s ontstaan
  - middelen worden verspild.

De financiële toezichthouders zien erop toe dat de organisatie binnen de begroting opereert, en dat de koers alleen wordt bijgesteld op basis van een gedegen evaluatie en analyse. Het schoolbestuur informeert de toezichthouder op transparante wijze en spreekt af in welke vorm dat gebeurt (detailniveau, berekening eindejaarverwachting, kengetallen, risico-update, et cetera). Naast de reguliere rapportages, heeft de toezichthouder aanvullende financiële informatie nodig, zoals simulatieberekeningen (leerlingenkrimp, sluiten van scholen, risico’s).

Verantwoording in het jaarverslag

Slotstuk van de planning en controlcyclus is het jaarverslag, waarin het bestuur terugblikt op het afgelopen kalenderjaar. Zowel inhoudelijk als financieel. In de ‘continuïteitsparagraaf’ wordt ook vooruitgekeken.

Het jaarverslag geeft een goed, volledig beeld van de organisatie en laat zien in hoeverre de ontwikkelingen in het betreffende jaar overeenkomen met de plannen, begrotingen en beleidsvoornemens.

Het jaarverslag bevat drie verplichte onderdelen:

• De jaarrekening
• Het bestuursverslag
• De accountantsverklaring en eventuele statutaire regelingen inzake de bestemming van het resultaat.

Het bestuursverslag beschrijft per domein - onderwijs, personeel, huisvesting, financiën - de gestelde (beleids)doelen, in hoeverre deze zijn behaald en welke middelen en inspanningen daarvoor nodig waren. Hiervoor moeten de doelen vooraf SMART zijn geformuleerd (zie deel 2 en 4), alleen dan kun je immers vaststellen of deze zijn behaald. 

Hoewel het ministerie veel voorschrijft over de inhoud van het jaarverslag, bepalen besturen zelf welke accenten zij leggen. Dat doen ze op basis van hun eigen context en ontwikkelingen waarmee ze te maken krijgen. Een bestuur in een krimpregio heeft bijvoorbeeld met andere uitdagingen te maken dan een bestuur in de Randstad.

Verticale en horizontale verantwoording

Het bestuur legt met het jaarverslag verticale en horizontale verantwoording af. Bij verticale verantwoording gaat het om de verantwoording aan subsidieverstrekkers, waaronder het ministerie van OCW. Daarnaast leggen schoolbesturen met het jaarverslag horizontaal verantwoording af aan andere belanghebbenden, zoals ouders en medewerkers. Voor de horizontale verantwoording maken besturen vaak gebruik van een (korte) publieksversie van het jaarverslag. Deze versie voldoet niet aan de eisen van de overheid. Het bestuur is verplicht om het volledige jaarverslag op de website te publiceren.

Accountantscontrole

Het jaarverslag wordt gecontroleerd door een registeraccountant, die dat doet volgens het accountantsprotocol dat het ministerie van OCW jaarlijks publiceert (meestal in december).

De accountant stelt vast:

• dat de jaarrekening voldoet aan de wet- en regelgeving en een correct beeld geeft van de omvang en de samenstelling van het vermogen en het resultaat
• dat het bestuursverslag alle wettelijk verplichte elementen bevat (aanwezigheidstoets)
• dat de informatie in jaarrekening en bestuursverslag op elkaar aansluiten (consistentietoets)
• dat de inhoud van het bestuursverslag overeenkomt met de bevindingen, onder meer over de interne beheersing
• dat het bestuursverslag rapporteert over de thema's die dat jaar door de minister van OCW als aandachtsgebied zijn aangewezen: hoe zijn de middelen voor dit thema ingezet en welke resultaten zijn daarmee behaald?

Het domein financiën

In het jaarverslag staan niet alleen cijfers over het financieel beleid en het financieel beheer (balans, verlies- en winstrekening en bijbehorende kengetallen). Het verslag beschrijft ook de achtergronden en de betekenis van de cijfers voor de (financiële) toekomst van het schoolbestuur. Cijfers en tabellen dienen ter onderbouwing en toelichting en zijn geen doelen op zich.

Het jaarverslag bevat in ieder geval de volgende informatie over het financiële domein:

• Informatie over de relatie tussen het beleid, de inzet van middelen en de bereikte doelen.
• Een toelichting op het resultaat en een beschrijving van wat aan het resultaat heeft bijgedragen.
• Een vergelijking van het resultaat met de begroting, en een toelichting op de verschillen tussen de begroting en de realiteit.
• Een toelichting op de balans.
• Informatie over de relatie tussen de ontwikkeling van de kengetallen, de streefwaarden van het schoolbestuur en de signaleringswaarden van de Inspectie van het Onderwijs.
• Een toelichting op de investeringen en desinvesteringen in het betreffende jaar.
• Een toelichting op de dotaties en onttrekkingen aan de voorzieningen.
• Informatie over het gevoerde beleid van beleggen en belenen (treasury).

Continuïteitsparagraaf

De continuïteitsparagraaf (CP) bevat belangrijke financiële informatie: een meerjarenbegroting en een daarmee samenhangende meerjarenbalans en liquiditeitsprognose. In de continuïteitsparagraaf kijkt het bestuur drie tot vijf jaar vooruit, vanaf de momentopname van de jaarrekening (31 december van het voorgaande kalenderjaar).

De ontwikkeling van de vermogenspositie in de meerjarenbalans heeft een directe relatie met de in de continuïteitsparagraaf opgenomen beschrijving van de risico’s en onzekerheden die volgens het bestuur een bedreiging kunnen vormen voor de continuïteit. Wat kan de impact zijn van bepaalde gebeurtenissen? Hoe groot is de kans dat deze gebeurtenissen zich (tegelijk) voordoen? Welke beheersmaatregelen (waaronder neerwaartse financiële flexibiliteit) treft het bestuur (met koppeling naar de meerjarenbegroting)? De antwoorden op deze vragen vormen de input voor het bepalen van de benodigde financiële buffer. Ook de kwaliteit van de planning- en controlcyclus en de financiële deskundigheid  en 'risk appetite' van het bestuur spelen hierbij een rol. Een belangrijke toets vormt verder de signaleringswaarde - bovenmatig eigen vermogen: hoe verhoudt de financiële buffer zich daartoe? 

Ook geeft de continuïteitsparagraaf informatie over de werking van het interne risicobeheersings- en controlesysteem. Het bestuur richt processen in om grip te houden op de activiteiten van de organisatie. Dat heeft doorlopend aandacht nodig, omdat de (digitale) wereld snel verandert. Om te waarborgen dat de organisatie voldoet aan interne afspraken en wet- en regelgeving en adequaat op (nieuwe) risico’s reageert, moeten de processen en beheersmaatregelen mee veranderen. Het bestuur geeft in de continuïteitsparagraaf bijvoorbeeld aan of er veranderingen zijn in het stelsel van maatregelen en processen, meldt successen en tekortkomingen en geeft aan hoe de organisatie hierop zal reageren.

Optimaliseer de kwaliteit van je verslag

Het schoolbestuur verantwoordt zich in het jaarverslag zo goed mogelijk en wil daarbij voldoen aan alle gestelde eisen. Om de kwaliteit van het verslag te verbeteren, is het handig om goed te luisteren naar de reacties, vragen en feedback tijdens de bespreking in de verschillende gremia (GMR, Raad van Toezicht). Er worden vaak waardevolle vragen gesteld of opmerkingen gemaakt die het bestuur kan meenemen bij het opstellen van het volgende jaarverslag. Ook het accountantsverslag bevat vaak adviezen die kunnen bijdragen aan een betere verantwoording.

Daarnaast kunnen besturen het volgende doen om de kwaliteit van hun jaarverslag te optimaliseren:

• Gebruik het door de PO-Raad ontwikkelde format voor een bestuursverslag
• Vraag bij de instellingsaccountant een Whitepaper op
• Ga op de websites van andere schoolorganisaties op zoek naar goede voorbeelden.