Internetconsultatie vereenvoudiging bekostiging staat open

De internetconsultatie over het wetsvoorstel vereenvoudiging bekostiging primair onderwijs is onlangs gestart. De PO-Raad is positief over het wetsvoorstel, maar ziet wel een paar uitvoeringseffecten waar ze als sectororganisatie aandacht voor vraagt. Betrokken kunnen via de internetconsulatie nog tot en met 29 april reageren op het wetsvoorstel.

Een beter inzichtelijk, minder complex en minder sturend bekostigingsmodel is het doel van de vereenvoudiging van de bekostiging van het primair onderwijs. De ALV van de PO-Raad heeft op 22 november 2018 ingestemd met een voorstel op basis van een aantal uitgangspunten (zie verderop). In 2019 heeft OCW, in constructief overleg met het veld, de vereenvoudiging van de bekostiging nader uitgewerkt langs de lijnen zoals die door de ALV zijn voorgesteld. Dat blijkt ook in het voorliggende wetsvoorstel. In het wetsvoorstel dat nu voorligt, zitten echter ook twee uitvoeringseffecten waar de PO-Raad haar bedenkingen bij heeft. Het betreft de aanpassing van de jaarlijkse indexatie van de materiele bekostiging en de wijze waarop de overgang van schooljaarbekostiging naar kalenderjaarbekostiging wordt afgehandeld.

Indexatie materiële bekostiging

Naast de vijfjaarlijkse evaluatie van de materiele bekostiging, kent de materiële bekostiging ook een jaarlijkse prijsbijstelling ter compensatie voor gestegen prijzen. Deze prijsbijstelling vindt plaats op basis van de ontwikkeling van de netto materiële overheidsconsumptie (IMOC). OCW wil deze verplichte prijsbijstelling van de materiele instandhouding (mi) in het primair onderwijs loslaten. Deze zou dan vervangen worden door de niet-verplichte prijsbijstelling op basis van de loon- en prijsontwikkeling (LPO), zoals in o.a. het voortgezet onderwijs.

OCW geeft aan dat als beide prijsbijstellingen vanaf 2006 met elkaar worden vergeleken er weinig verschil is tussen beide indexaties.

OCW krijgt jaarlijks budget vanuit het ministerie van Financiën om schoolbesturen te compenseren voor gestegen prijzen. Dit budget is gebaseerd op de jaarlijkse LPO. In de jaren waarbij de prijsbijstelling op basis van de LPO lager ligt dan de huidige prijsbijstelling van de materiële bekostiging o.b.v. de IMOC komt OCW geld tekort. Het verschil haalt OCW dan elders uit de begroting van het primair onderwijs. In die zin leidt de verplichte prijsbijstelling (IMOC) tot een broekzak-vestzak-verhaal voor primair onderwijs.

Anderzijds kan ook afgevraagd worden, waarom de huidige indexatie aangepast moet worden als het er nauwelijks toe doet. De PO-Raad is nog niet overtuigd van de noodzaak van deze aanpassing. Daarom hebben we OCW verzocht beter te onderbouwen waarom deze aanpassing in het kader van de vereenvoudiging nodig is. Op basis van deze onderbouwing zullen we, in overleg met expertgroep bekostiging, ons definitieve standpunt bepalen. 

Overgang schooljaarbekostiging naar kalenderjaarbekostiging: vordering op OCW

Op dit moment vindt de personele bekostiging van het primair onderwijs door het rijk plaats op basis van schooljaren. De betaling van de bekostiging (betaalritme) vindt niet middels maandelijks gelijke termijnen plaats, maar met verschillende percentages. Hierdoor wordt in de eerste vijf maanden van het schooljaar 34,55% en in de laatste 7 maanden 65,45% uitbetaald. Een tijdsevenredige uitbetaling zou leiden tot een uitbetaling in de eerste vijf maanden van 41,67% en in de laatste zeven maanden van het schooljaar van 58,33%. Anders gezegd: in de eerste vijf maanden van het school krijgen de scholen 7,12% minder dan tijdsevenredig uitbetaald, hetgeen in de laatste vijf maanden van het schooljaar weer wordt ingehaald. Schoolbesturen nemen voor die 7,12% een overlopende vordering op het ministerie in de balans op. De grondslag voor deze overlopende vordering is gelegen in het feit dat er per 31 december sprake is van een lopende beschikking, op grond waarvan men 5/12e toe rekent aan het betreffende kalenderjaar. Door de overgang naar kalenderjaarbekostiging vervalt in feite deze grondslag: per 31 december is er immers geen sprake meer van een lopende beschikking.

Wij hebben begrepen dat OCW in 2022, voordat de nieuwe bekostiging ingaat, een beschikking gaat afgeven voor de laatste vijf maanden van het kalenderjaar welke gebaseerd is op het huidige betaalritme (dus 34,55%). Schoolbesturen krijgen dan 7,12% minder dan tijdsevenredig vergoed en kunnen daardoor geen vordering per 31 december meer opnemen, omdat de juridische grondslag hiervoor ontbreekt. Dat zou betekenen dat schoolbesturen de huidige vordering op OCW (ca. 7,12% van de schooljaarbekostiging) die zij per jaareinde opnemen op OCW niet meer kunnen opnemen. Eén en ander heeft geen effect op de bekostiging/ liquiditeit van schoolbesturen –er wordt hierdoor geen euro minder beschikbaar gesteld aan schoolbesturen- maar het zal wel leiden tot een lagere vermogenspositie bij schoolbesturen ter hoogte van in het totaal circa €450 miljoen (op basis van de situatie in 2018).

De situatie is op dit moment onderwerp van overleg met OCW en accountantskantoren. Hierbij zijn de volgende opties mogelijk:

1. Het ministerie financiert de vordering af en vergoed in de laatste vijf maanden van het overgangsjaar geen 34,55%, maar 41,67% (5/12) van de personele bekostiging.
2. Schoolbesturen krijgen de mogelijkheid  om een ‘eeuwigdurende vordering’ op de balans op te nemen (zoals in 2005 is bedacht voor het voortgezet onderwijs toen zij overgingen van schooljaar- naar kalenderjaarbekostiging).
3. Er gebeurt niets, hetgeen leidt tot een eenmalige afboeking van de vorderingen die nu op de balans bij de onderwijsinstellingen staan.

Optie 1 heeft hierbij onze absolute voorkeur, omdat dit de meest nette oplossing is. En feitelijk vindt hier ook geen extra vergoeding door OCW plaats, er wordt alleen een deel van de vergoeding dit nu in januari tot en met juli wordt uitbetaald, naar voren gehaald en uitbetaald in augustus-december. Optie 2 is een werkbaar alternatief gebleken in het voortgezet onderwijs, maar doet minder recht aan de feitelijke situatie dan optie 1. Optie 3 is voor de PO-Raad géén optie.

Uitgangspunten en herverdeeleffecten

De schoolbesturen in het primair onderwijs hebben afgesproken (tijdens de ALV van de PO-Raad op 22 november 2018) dat een vereenvoudigde bekostiging zoveel mogelijk moet uitgaan van één vast bedrag per school en een bedrag per leerling. In het wetsvoorstel worden daarom de gemiddelde gewogen leeftijd (GGL) en het verschil tussen het bedrag per leerling in de onderbouw of bovenbouw afgeschaft. De (groepsafhankelijke) materiële bekostiging wordt samengevoegd met de personele bekostiging en wordt de personele bekostiging omgevormd van schooljaar naar kalenderjaar. Daarbij wordt uitgegaan van een teldatum per 1 februari voorafgaande aan het kalenderjaar (t-11 maanden) wat het gemiddelde van het schooljaar representeert.

Iedere aanpassing in de bekostigingssystematiek gaat gepaard met herverdeeleffecten. Als de vereenvoudiging van de bekostiging per dit schooljaar zou zijn ingevoerd, zou 7,7% van de schoolbesturen te maken krijgen met een negatieve herverdeeleffect van meer dan 3% van hun totale lumpsumbekostiging. Hierbij moet er wel rekening mee worden gehouden, dat het herverdeeleffect op het moment van de invoering van de vereenvoudiging volledig anders kan zijn. Dit komt doordat het afschaffen van de GGL verreweg de grootste veroorzaker is van het herverdeeleffect. En de samenstelling van het personeelsbestand zal per 2026 (na overgangsperiode) zeer waarschijnlijk anders zijn dan per 1 oktober 2018.

De invoering van de vereenvoudiging gaat gepaard met een generieke overgangsregeling van drie jaren waarin herverdeeleffecten worden gedempt, met daarnaast nog een vangnet voor schoolbesturen die ook na de overgangsregeling te maken hebben met grote negatieve herverdeeleffecten en daardoor in de problemen dreigen te raken.

Via deze link vind je nadere informatie over de overgangsregeling en een model aan de hand waarvan je de effecten van de vereenvoudiging kunt berekenen, ervan uitgaande dat deze per dit schooljaar zou zijn ingevoerd. De uitkomsten van dit model moeten worden gezien als een indicatie. Dit omdat de vereenvoudiging van de bekostiging op een aantal puntjes nog nader moet worden uitgewerkt, maar bovenal ook omdat de relevante variabelen, zoals de GGL en de leerlingpopulatie van de school, in het jaar dat de vereenvoudiging van de bekostiging wordt ingevoerd zeer waarschijnlijk anders zullen zijn dan dit schooljaar.

Heb je opmerkingen of suggesties ter verbetering van het wetsvoorstel vereenvoudiging bekostiging po? Reageer dan via Internetconsultatie wetsvoorstel vereenvoudiging bekostiging PO. Op verzoek van onder andere de PO-Raad is de periode voor de internetconsultatie met twee weken verlengd. Je kunt nog tot en met 29 april reageren op het wetsvoorstel.

Hier vind je meer over de vereenvoudiging van de bekostiging en het model voor herverdeeleffecten.

Voor nadere informatie over de vereenvoudiging van de bekostiging, lees tien vragen over het vereenvoudigen van de bekostiging.

Voor overige vragen ten aanzien van de vereenvoudiging van de bekostiging, kun je terecht bij de Helpdesk van de PO-Raad.