Primair onderwijs boekt negatief resultaat; Reserves zijn lager dan op eerste gezicht lijkt

Vanuit de Financiële Staat van het Onderwijs 2019 die onlangs is gepubliceerd kan het beeld ontstaan dat het primair onderwijs eerder rijk dan arm genoemd kan worden. Er zijn schoolbesturen in de sector met een bovenmatige reservepositie en dat is ook wat de PO-Raad betreft onwenselijk. Maar dit geldt zeer zeker niet voor de hele sector primair onderwijs. Als scherper op de cijfers wordt ingezoomd, dan is er volgens de PO-Raad zelfs reden voor bezorgdheid.

Als de baten en lasten tegen elkaar weg worden gestreept, dan hebben schoolbesturen in het primair onderwijs in 2019 gezamenlijk een financieel resultaat geboekt van ongeveer €130 miljoen negatief, in plaats van €40 miljoen positief.

De Financiële Staat van het Onderwijs geeft in haar duiding van het financiële resultaat van het primair onderwijs over 2019 een onvolledig beeld. Het financiële overzicht van de Inspectie van het Onderwijs houdt wel rekening met de €150 mln die schoolbesturen eind 2019 ontvingen maar pas per 1 februari 2020 op basis van de cao konden uitbetalen. Het verslag houdt echter géén rekening met het geld, ongeveer €170 miljoen, dat schoolbesturen in 2019 ontvingen voor arbeidsvoorwaarden en eveneens per 1 februari  2020 op grond van de cao volledig aan de medewerkers uitkeerden. Minister Arie Slob (onderwijs) heeft, onder andere in de reservebrief van 29 juni 2020 en de toelichting op de financiële positie van schoolbesturen in 2019 er al op gewezen dat het resultaat van 2019 hierdoor fors hoger uitvalt dan het in werkelijkheid is.

Signaleringswaarde bovenmatige reserve

Bij het evalueren van de financiële positie van schoolbesturen in het primair onderwijs hanteert de inspectie in de Financiële Staat van het Onderwijs de nieuwe signaleringswaarde voor mogelijk bovenmatige reserves. Deze signaleringswaarde is ontwikkeld op basis van een onderzoek naar de vermogenspositie in MBO en HO en wordt nu toegepast voor alle onderwijssectoren. Dus zowel voor een kleine basisschool met een vrijwilligersbestuur van ouders als een grote universiteit met eigen gebouwen. Deze uniforme benadering, geeft echter geen ruimte voor sectorspecifieke factoren De PO-Raad heeft eerder aangegeven dat deze signaleringswaarde geen recht doet aan de kleinschalige inrichting en de financieringsstructuur van het primair onderwijs. Daarbij wordt zowel in de signaleringswaarde als in de beleidsreactie geen rekening gehouden met ontwikkelingen die de komende jaren een enorme wissel zullen trekken op de vermogenspositie van schoolbesturen. Zie bijvoorbeeld de discussie over de voorziening groot onderhoud en het wegvallen van de ‘vordering OCW’ als gevolg van de vereenvoudiging van de bekostiging. Beide hebben op heel korte termijn een zeer substantiële invloed op de reservepositie van schoolbesturen. Alleen al het wegvallen van de vordering op OCW heeft een effect van bijna €500 miljoen op de reserves van schoolbesturen. Het effect van de voorziening groot onderhoud is nu nog lastig in te schatten, maar zal naar verwachting ook substantieel zijn.

De landelijke discussie over al dan niet te rijke schoolbesturen wordt nu gevoerd op basis van de huidige  signaleringswaarde waarbij geen rekening is gehouden met deze sectorspecifieke ontwikkelingen. Het gevolg daarvan is dat het primair onderwijs onjuist wordt belicht, met het risico van verkeerde politieke besluiten.

Reserves niet gelijkmatig verdeeld

Dat er te rijke schoolbesturen in het primair onderwijs zijn, betekent niet dat je de hele sector als te rijk kan bestempelen. Uit een analyse van de cijfers van de Financiële Staat van het Onderwijs blijkt een zeer divers beeld ten aanzien van bovenmatige reserves. Zo valt op dat 3% van schoolbesturen in het primair onderwijs verantwoordelijk is voor circa 30% van de bovenmatige reserves. Daarbij hebben kleine schoolbesturen in het algemeen meer reserves dan grotere schoolbesturen. Verder hebben de schoolbesturen met gespecialiseerde scholen gemiddeld meer bovenmatige reserves dan schoolbesturen in het regulier basisonderwijs. Reserves zijn dus niet gelijkmatig verdeeld. Wanneer de financiële positie van het primair onderwijs wordt besproken, is het dus van belang dat niet alle schoolbesturen in de sector over één kam worden geschoren.

Reserves samenwerkingsverbanden

In de Financiële Staat van het Onderwijs besteedt de inspectie ook aandacht aan de reserves van de samenwerkingsverbanden. De samenwerkingsverbanden hebben in 2019 de dalende rentabiliteit van de afgelopen jaren doorgezet en een negatieve rentabiliteit gerealiseerd (resultaat -3 miljoen). Dit is in relatie tot de hoge reserves bij samenwerkingsverbanden een positieve ontwikkeling. Het ministerie heeft echter aangegeven dat de afbouw van de reserves sneller moet dan nu beoogd en heeft de samenwerkingsverbanden gevraagd om vóór 1 februari 2021 met een gezamenlijk plan te komen dat op hoofdlijnen beschrijft welke stappen de sector gaat zetten om de reserves te verlagen. Deze aanpak moet ertoe leiden dat de reserves sneller worden afgebouwd. Een werkgroep van PO-Raad, VO-Raad, Netwerk LPO en Sectorraad swv VO heeft de afgelopen weken gewerkt aan het sectorale plan. Onderdeel van het proces is dat elk samenwerkingsverband uiterlijk 1 mei een eigen plan heeft, in lijn met de uitgangspunten van het gezamenlijke plan, om de reserves te verlagen. Meer informatie is te vinden in deze brief.

Informatievoorziening over bekostiging moet beter

In de beleidsreactie van OCW op de Financiële Staat van het Onderwijs geven de onderwijsministers Ingrid van Engelshoven en Arie Slob aan al de nodige acties in gang te hebben gezet om reserves terug te brengen. In het onderzoek van Oberon (2019) naar de redenen achter het toenemen van de reserves, kwam echter heel duidelijk naar voren dat onduidelijkheid over de ontwikkeling van de bekostiging een belangrijke oorzaak was. OCW geeft aan dat zij in dit kader werkt aan de vereenvoudiging van de bekostiging. Dit gaat vanaf 2023 zeker helpen, maar het is volgens de PO-Raad niet de oplossing van het probleem. De voorspelbaarheid van de bekostiging kan en moet verder verbeterd worden. Wijzigingen in de hoogte van de bekostiging moeten sneller en eenduidiger worden gecommuniceerd, zodat schoolbesturen beter kunnen anticiperen op ontwikkelingen in de bekostiging, waardoor zij scherper kunnen begroten.

Benchmark po/vo

Onderwijsmiddelen moeten maximaal ten goede komen aan het onderwijsproces. In dit kader is het zeer ongewenst als er bij een schoolbestuur sprake is van een te forse reservepositie.  Daarom is de PO-Raad voorstander van een passende signaleringswaarde voor de reservepositie van schoolbesturen, omdat een dergelijke indicator het gesprek over de gewenste reserve tussen bestuur met bijvoorbeeld het intern toezicht en de (G)MR beter mogelijk maakt.

In de Benchmark po/vo wordt daarom naast de signaleringswaarde voor mogelijk bovenmatige reserves van OCW, ook een signaleringswaarde opgenomen die meer toegespitst is op het primair onderwijs. De Benchmark po/vo wordt op 1 februari 2021 gelanceerd.