De PO-Raad werkt samen met de VO-raad aan een benchmark voor het funderend onderwijs. Sinds 1 februari 2021 is een digitaal benchmark instrument beschikbaar dat de komende jaren verder zal worden doorontwikkeld. De benchmark maakt op dit moment vergelijkingen tussen schoolbesturen mogelijk binnen de thema’s financiën, bedrijfsvoering en medewerkers. In de loop van 2022 wordt de benchmark uitgebreid met thema’s als onderwijskwaliteit en overhead.

Hierbij wordt uitgegaan van de definitie dat overhead het geheel is van functies gericht op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. Tot de overhead behoren alle functies die dit doel dienen. De overheadfuncties in het onderwijs staan derhalve niet rechtstreeks ten dienste van de leerling. Ze leveren indirect een bijdrage aan het functioneren van de organisatie (Huijben 2011).

Overhead wordt gemeten aan de hand van het aantal formatieplaatsen binnen een schoolorganisatie en niet als percentage van de baten.

McKinsey laat in haar rapport “Een verstevigd fundament voor iedereen” (2020) zien, dat tussen 2009 en 2019 de toename in bijdrage van het ministerie van OCW (+/+ € 1,7 mld.) volledig teniet werd gedaan door een afname in bijdrage van andere overheden (-/- € 1,9 mld.).

De toename van de rijksbijdragen aan het primair onderwijs heeft daarom niet geleid tot meer ruimte in de begroting van schoolbesturen. Sterker nog, deze extra middelen zijn opgegaan aan:

• Hogere loonkosten. Immers, veel extra middelen zijn toegekend ten behoeve van het indexeren en verbeteren van arbeidsvoorwaarden. De middelen leiden dan tot een betere beloning maar niet tot extra handen in en buiten de klas (fte).
• Nieuwe taken. Denk in dit kader aan extra geld voor de aanpak werkdruk. Dat extra geld heeft dus géén positief effect gehad op de reguliere begroting van schoolbesturen.

En dat terwijl in die reguliere begroting steeds meer ruimte nodig is om te voldoen aan de eisen van deze tijd. Denk aan ICT, burgerschap, sociale veiligheid, AVG, professioneel HR beleid en (financiële) verantwoording.

Daarnaast hebben scholen al jaren te maken met niet gecompenseerde kostenstijgingen. Ook dit heeft een negatief effect op de begroting van schoolbesturen.

In het huidige systeem worden schoolbesturen bekostigd. In een motie uit 2018 heeft Tweede Kamerlid Paul van Meenen (D66) de regering verzocht onderzoek te doen naar het direct bekostigen van scholen in het funderend onderwijs.

Het onderzoek werd uitgevoerd door de Onderwijsraad die in haar rapport inzicht en verantwoording van onderwijsmiddelen (2018) de aanbeveling doet om te blijven werken met lumpsumbekostiging en om terughoudend te zijn met doelfinanciering.

Een directe bekostiging heeft verschillende nadelen: Zo heeft een school in die situatie minder mogelijkheden om schaalvoordelen te realiseren, waardoor er minder geld overblijft voor handen in de klas. Bij bekostiging op schoolniveau hoort ook verantwoording op schoolniveau. Dit leidt tot een grote toename van administratieve lasten en overhead. Grotere organisaties hebben meer mogelijkheden om deskundigheid op te bouwen. Bekostiging op schoolniveau zou er ten slotte ook toe leiden dat iedere school een eigen reserve aan dient te houden. Daardoor zouden de reserves in het onderwijs toenemen terwijl die juist teruggebracht moeten worden.

Door medezeggenschap te versterken worden scholen meer betrokken bij de begroting en de verdeling van middelen (allocatie). De GMR heeft adviesrecht ten aanzien van het meerjaren financieel beleid en de verdeling van middelen over voorzieningen op bovenschools niveau en op schoolniveau.

Van een school met minder dan 23 leerlingen die op de teldatum - die vanaf dat moment 3 jaar (of langer door bijv. instandhouding d.m.v. gem. schoolgrootte) onder de opheffingsnorm zit - wordt de bekostiging aan het eind van dat schooljaar beëindigd. In dit geval eindigt de bekostiging dus m.i.v. 1 augustus 2017. Dit betekent echter niet dat de desbetreffende school niet mag fuseren. Er kan dus, als aan de voorwaarden uit de regeling wordt voldaan, gebruik worden gemaakt van de fusiefaciliteitenregeling.

Het verschil in werkgeverslasten voor het primair onderwijs (po) vergeleken met voortgezet onderwijs (vo) heeft onder meer te maken met een verschil in berekenen. Zo worden binnen het po de emolumenten (beloningen die niet behoren tot het normale salaris) wel meegenomen in de berekening van de totale werkgeverslasten, terwijl dat binnen het vo slechts gedeeltelijk het geval is. Ook zijn de overige werkgeversbijdragen in het vo lager dan binnen het po vanwege onder andere de premies voor het Vervangingsfonds en het Participatiefonds. Deze kosten zijn er in het vo ook, maar je vindt ze niet terug in het percentage van de werkgeverslasten.

Het belangrijke basisprincipe voor de lumpsum is de autonomie van schoolbesturen om binnen de wettelijke kaders de beschikbare middelen naar eigen inzicht te besteden voor de realisatie van hun onderwijskundige doelen. Daarnaast biedt het een stabiele bekostiging om beleid te kunnen maken voor de lange termijn.
De Onderwijsraad (2018) beveelt aan om te blijven werken met lumpsumbekostiging en om terughoudend te zijn met doelfinanciering in haar rapport Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden. Wel dienen de organen die een rol spelen in de verantwoording over en het toezicht op de besteding van onderwijsgelden, beter toegerust te worden op hun verantwoordelijkheden, zegt de Onderwijsraad.

Schoolbesturen ontvangen jaarlijks een bedrag van de overheid waarmee ze in overleg met de ouders, personeel en andere stakeholders al hun uitgaven moeten doen. Deze systematiek heet de lumpsum. Het bedrag dat scholen en hun besturen ontvangen, bestaat nu nog uit twee afzonderlijke delen: personele en materiële lumpsum.

Tot 1 januari 2023 is de lumpsum grofweg opgebouwd uit twee delen: de personele en materiële lumpsum. Die worden ieder op een eigen manier berekend:

• Personele lumpsum: Het aantal leerlingen dat de school telde op 1 oktober van het voorgaande schooljaar (t-1), bepaalt voor het overgrote deel hoeveel personele lumpsum een schoolbestuur ontvangt. De lumpsum houdt er rekening mee dat ouder personeel meestal meer verdient dan jonger personeel: zijn zitten meestal in de hogere treden van de salarisschalen. Ook krijgen scholen voor speciaal onderwijs meer geld per leerling. De personele lumpsum wordt overigens toegekend per schooljaar, terwijl de indexatie hiervoor is gebaseerd op een kalenderjaar. Mede hierdoor weten scholen pas enkele maanden na het einde van het schooljaar wat de bekostiging van dat (afgelopen) schooljaar daadwerkelijk was.
• Materiële lumpsum: Deze is er voor bekostiging van zowel het gebouw (onderhoud, schoonmaak, energiekosten) en voor materiële kosten voor het geven van onderwijs (ICT-voorzieningen, lesmateriaal, meubilair). Het ministerie van OCW past de vergoeding elk jaar aan de prijsontwikkelingen aan.

Met ingang van 2023 wordt de lumpsum vereenvoudigd en ontvangen schoolbesturen per kalenderjaar een bedrag per school en een bedrag per leerling.

Waar de hoogte van de lumpsum onvoldoende rekening mee houdt, zijn nieuwe en veranderende taken die scholen in de loop van de jaren hebben gekregen. De bekostiging houdt bijvoorbeeld geen rekening met het feit dat van schoolbesturen wordt verwacht dat zij strategisch HR-beleid moeten voeren, investeren in toekomstbestendig onderwijs en meer digitaal werken, voldoen aan strengere eisen rondom duurzaamheid, Burgerschap, sociale veiligheid, verantwoording en privacy.

McKinsey heeft in 2020 in opdracht van het ministerie van OCW de doelmatigheid en toereikendheid van de bekostiging van het funderend onderwijs onderzocht (Een verstevigd fundament voor iedereen). Belangrijkste conclusie is dat de bekostiging toereikend is om aan de basiskwaliteit te voldoen, maar ontoereikend is voor de ambities van de scholen en de verwachtingen van de samenleving.

Een misverstand is dat het ‘vermogen’ gewoon als spaarpot op een bankrekening staat. Het vermogen staat op de balans en dient als financiering van lesmaterialen, ICT apparatuur en meubilair in de scholen. Ook zullen schoolbesturen geld moeten reserveren om grotere toekomstige uitgaven te kunnen doen en onverwachte financiële tegenvallers op te vangen. Hoeveel en waarvoor ze geld reserveren, stemmen schoolbesturen af met hun Raad van Toezicht en beschrijven ze in hun meerjarenbegroting en jaarverslag. Daarbij staat voorop dat het geld optimaal aan goed onderwijs moet worden besteed en niet onnodig in reserves blijft zitten.

In 2020 heeft de Inspectie van het Onderwijs een zogenaamde signaleringswaarde [https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwerpen/toezicht-op-financieel-beheer/toezicht-op-publiek-eigen-vermogen] voor bovenmatig eigen vermogen ontwikkelt waarmee kan worden berekend of er eventueel sprake is van teveel vermogen. Een schoolbestuur kan goede redenen hebben om tijdelijk eigen vermogen boven de signaleringswaarde aan te houden. De signaleringswaarde is dan ook bedoeld als startpunt voor een gesprek over de reserves, en niet als harde norm.

Dit onderstreept de noodzaak voor schoolbesturen om goed uit te leggen hoe zij hun middelen besteden en waarom ze eventueel bovenmatig eigen vermogen hebben.