Groei doelfinanciering leidt tot meer tijdelijke contracten in onderwijs

Doelfinanciering, waaronder subsidies, vormt een steeds groter deel van de totale inkomsten van scholen in het primair en voortgezet onderwijs. Percentages van 10 tot 20% van de totale financiering zijn inmiddels gebruikelijk. Uitschieters van 30% komen ook voor, blijkt uit een rapport van onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix: 'Geld onder voorwaarden'. 

De groei van – vaak tijdelijke – doelfinanciering heeft een aantal negatieve effecten, zoals een toename van het aantal tijdelijke personeelscontracten. In een brief aan de commissie Onderwijs vragen de PO-Raad en VO-raad aandacht voor de uitkomst van het onderzoek. De commissie spreekt op 28 februari met beide onderwijsministers over het lerarentekort.

Scholen in het primair en voortgezet onderwijs krijgen structureel geld van het Rijk om hun algemene werk te doen. Naast de reguliere basisbekostiging (lumpsum) gaan er extra geldstromen naar scholen die er op gericht zijn om specifieke doelen of speerpunten van de overheid te realiseren. In het primair en voortgezet onderwijs komt dit voor in de vorm van subsidies en geoormerkte bekostiging. Dit heet doelfinanciering. In opdracht van de PO-Raad en VO-raad heeft onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix (AEF) de omvang en effecten van doelfinanciering in het primair en voortgezet onderwijs in kaart gebracht.

Groei

Doelfinanciering vormt een steeds groter deel van de totale inkomsten van scholen. Doelfinanciering wordt vaak op tijdelijke basis verstrekt (‘subsidieconfetti’).

Het totale bedrag aan subsidies in het primair en voortgezet onderwijs is in 2024 6 tot 9 keer zo groot als in 2019. 

Negatieve effecten

Om de effecten van de groei van doelfinanciering in kaart te brengen sprak bureau AEF met schoolleiders en schoolbestuurders. Uit deze inventarisatie blijkt dat zij het begrijpelijk vinden dat de overheid doelfinanciering inzet om te sturen op het onderwijs. Bovenal waarderen zij de extra financiering, die hen de mogelijkheid geeft extra taken met extra mensen op te pakken. De schoolleiders en schoolbestuurders vinden echter wèl dat de omvang van de doelfinanciering proportioneel moet zijn ten opzichte van de reguliere bekostiging. En dat is nu niet het geval volgens de ondervraagden. Als de balans tussen structurele bekostiging en doelfinanciering uit balans is dan gaan de negatieve effecten zwaar wegen. In het AEF-rapport worden de negatieve effecten van doelfinanciering op het terrein van personeel en organisatie in kaart gebracht. 

Personeel

• Met tijdelijke financiering is het niet mogelijk personeel een vast contract te geven. Het aantal tijdelijke contracten neemt daardoor toe.
• De concurrentie tussen scholen om personeel aan te trekken groeit: ‘We vissen allemaal in dezelfde vijver’. Scholen met een uitdagende leerlingenpopulatie vissen hierbij vaker achter het net. Dit betekent dat leerlingen die het het hardst nodig hebben het meest last hebben van de concurrentiestrijd om leraren.
• Scholen doen vaker, noodgedwongen, een beroep op commerciële (uitzend)bureaus.

Organisatie

• Aanvragen, beheren en verantwoorden van doelfinanciering betekent groei van bureaucratie en administratieve lasten in de scholen.
• Ongelijkheid tussen scholen groeit: 
  • kleinere scholen hebben minder capaciteit om extra geld aan te vragen;
  • door de criteria voor toekenning komt het geld vaak bij dezelfde scholen terecht.
• Subsidies en andere doelfinanciering komen en gaan, waardoor voorspelbaarheid voor scholen afneemt en duurzaam een meerjarig  (begrotings)beleid vormgeven lastig is.
• Door veel en diverse financiële sturing neemt het effect ervan af (‘sturingsoverload’).

Wanneer wel nuttig?

Om effectief te kunnen werken aan duurzame onderwijsverbetering is stabiliteit in de bekostiging nodig en een bekostiging die scholen de flexibiliteit geeft om onderwijs af te stemmen op de lokale context (zie ook Onderwijsraad, 2018). Door de toename van doelfinanciering neemt de stabiliteit en flexibiliteit in de bekostiging de laatste jaren af. In het AEF-rapport wordt dan ook geadviseerd om terughoudend te zijn met doelfinanciering. Uit de gesprekken met schoolleiders en bestuurders komt nog een aantal criteria naar voren die nodig zijn om doelfinanciering goed te laten werken:

• Financiering moet vooraf duidelijk, op tijd, gericht en meetbaar zijn en een helder doel hebben. 
• Gebruik het voor extra taken bovenop de kerntaken van de scholen.
• Zet het in voor een langere periode.
• Hoe minder regelingen hoe beter: voorkom disproportionele administratieve, verantwoordings- en controlelasten.